Глава 2. Правовая система Франции

Однако создание и деятельность этих органов породили фунда­ментальное противоречие. Действительно, согласно ст. 20 Конститу­ции администрация находится в распоряжении Правительства, а НАО изъяты из сферы контроля исполнительной власти. Возникает вопрос: если Конституция отдает администрацию под власть Правительства, то каким образом может быть обеспечена независимость администра­тивного органа? Двусмысленность положения состоит в том, что Правительство должно нести перед парламентом ответственность за независимые административные органы, над которыми оно не имеет никакой иерархической власти. В этом справедливо усматривается и сила и слабость независимых административных органов (итоговое исследование по докладу Ж. - М. Потье).

Независимость этих органов вовсе не означает бесконтрольность и не снимает с них ответственность за свою деятельность. Таким об­разом, речь идет о том, на кого возложен этот контроль и о формах и пределах этого контроля. Являясь частью национальной институцио­нальной системы, независимые административные органы должны соблюдать все ее принципы, в основе которых ст. 15 Декларации прав человека и гражданина 1789 г., согласно которой «общество имеет права потребовать отчет от любого публичного агента администрации». Рассмотрев доклад П. Жерар, Парламентская служба по оценке зако­нодательства заключила, что «демократический контроль над незави­симыми административными органами не может осуществляться Правительством, не ставя под сомнение гарантии независимости, предоставляемые этим органам, и потому он должен быть возложен на парламент. Усиление подобного контроля позволит примирить требование независимости с принципом ответственности».

По результатам обсуждения доклада Служба приняла следующие 30 рекомендаций, которые сгруппированы по шести направлениям.

1. Улучшение условий осуществления полномочий независимы­ми административными органами, в том числе:

а) обеспечение присутствия комиссара Правительства при орга­нах наделенных регламентарной властью;

б) создание в НАО, наделенных санкционирующих полномочий, достаточно многочисленных коллегий, для того, чтобы отделить функции преследования и наказания.

2. Рационализация юридического режима и организации НАО.

3. Улучшение условий обращения ВНО.

4. Усиление независимости НАО и предоставление им средств, соответствующих их задачам.

5. Укрепление независимости коллегий и служб НАО.

187

6. Усиление демократического контроля над деятельностью не­зависимых административных органов.

Среди этих рекомендаций можно выделить следующие:

• Конституционное закрепление (или на уровне органического закона дополняющего ст. 34 Конституции) компетенции зако­нодателя в установление правил, касающихся создания и орга­низации независимых административных и публичных адми­нистративных органов.

• Регулярное проведение в рамках компетентных комиссий оцен­ки деятельности существующих НАО в целях проведения в случае необходимости их реорганизации.

• Ограничение числа независимых публичных органов, наделен­ных правом юридического лица, только теми, деятельность которых сводится к взиманию налогов и сборов.

• Предварительная оценка полномочий нового органа, которые не могут осуществляться уже существующими органами.

• Определение в законодательных рамках общих характеристик НАО в отношении их независимости, их санкционирующих процедур и публикации ежегодного доклада.

• Наделение органов, таких как Защитник детей, правом рас­смотрения дел по собственной инициативе, если они сочтут это необходимым.

• Предоставление администрации возможности обращения в НАО по любому вопросу, входящему в сферу их компетенции и разрешить НАО доступ к административной экспертизе.

• Установить продолжительность мандата не более шести лет с обновлением коллегии на треть каждые два года.

• Предоставление любому органу права принятия внутренних правил деонтологии для обеспечения независимости его служб.

• Публикация всеми НАО ежегодного отчета, адресуемого пред­седателям обеих палат парламента, председателям финансовых комиссий и председателям компетентных комиссий.

• Определение целей и показателей ее результативности деятель­ности НАО для улучшения контроля над ними со стороны парламента.

• Заслушивание каждого независимого административного ор­гана компетентными парламентскими комиссиями после пуб­ликации их ежегодного доклада.

Отличительные характеристики независимых органов. При харак­теристике независимых органов выделяется три критерия.

188