Часть 1. Романо-германское правовое сообщество

и уж в любом случае ни один декрет по этому вопросу не может быть одобрен без согласия заинтересованного министра. Поскольку ор­ганизация работы министерства возложена на министра и рассмат­ривается как средство обеспечения выполнения поставленных перед министерством задач, Доктрина требует, чтобы ничто не мешало министру производить реорганизацию служб и их регламентацию. Его полномочия в этой сфере имеют дискреционный характер.

Каждое министерство имеет, в принципе, следующую организа­цию: кабинет, дирекции (бюро), советы и комитеты, органы инспек­ции, периферийные службы.

Кабинет состоит из непосредственных сотрудников министра, которых он лично подбирает и которые не обязательно должны быть служащими. Кабинет, как правило, состоит из директора кабинета, начальника кабинета, технических советников и специально уполно­моченных лиц. Кабинет министра помогает ему осуществлять, с од­ной стороны, связь с политическими кругами, с другой стороны, связь с подразделениями министерства, прежде всего с дирекциями, возглавляемыми директорами. Министерские кабинеты возникли еще в III Республике, а их правовое положение было впервые регла­ментировано Законом 1911 г. и Декретом 1912 г., установившими максимальное число лиц, которые могут входить в министерский кабинет. В большинстве случаев кабинет насчитывает 10 членов: начальник кабинета, директор, глава секретариата и семь других со­ветников или чиновников по особым поручениям.

Кабинет — учреждение весьма своеобразное. Он не является обыч­ным подразделением министерства. Министерский кабинет состоит из сотрудников, ответственных лично перед министром. Работники министерского кабинета назначаются решением министра и уходят в отставку вместе с ним. Их связь с остальными чиновниками прояв­ляется лишь в том, что они пользуются обычным статусом и приви­легиями чиновников. Фактически министерские кабинеты включают в себя не только официальных должностных лиц, но и полуофици­альных работников, причем практически в том же количестве. Кроме того, в кабинеты входит еще третья категория лиц, которых опреде­ляют как «тайных», поскольку их обязанности не определены. В не­которых министерствах министерские кабинеты (в широком смысле) состоят из 100 человек.

Важной функцией кабинета является координация деятельности департаментов на министерском уровне. Это тем более необходимо, ибо очень часто реорганизация министерств приводит к перемеще­нию отдельных департаментов из одного министерства в другое и тем

176

самым нарушает традиционные связи и взаимопонимание на уровне основных подразделений министерств, каким являются департамен­ты. Положение усугубляется тем, что министры, находящиеся в должности в течение короткого периода времени и обремененные многими политическими проблемами не министерского характера, оказываются не в состоянии координировать работу департамента и понять всю глубину проблем, стоящих перед министерством. В этих условиях единственным органом, который способен принять на себя в рамках министерской организации задачу координации и арбитра­жа, оказывается кабинет министра.

Все министерства имеют иерархическое строение органов управ­ления.

Основным элементом министерства является дирекция. Каждая дирекция предназначена для реализации одной из функций минис­терства. Дирекция рассматривается как автономное подразделение, и руководитель дирекции — директор имеет особый правовой статус. Это подчеркивается тем, что директора (так же, как и ограниченный круг других чиновников) назначаются не актами министров, а декре­тами Совета Министров. Такой порядок предусмотрен ст. 13 Кон­ституции 1958 г., указывающей, что «директора центральных ве­домств назначаются Советом Министров». Директор центрального ведомства оказывается, таким образом, на вершине административ­ной иерархии. Конечно, он действует под руководством министра, но его полномочия вытекают из его назначения непосредственно Правительством. Это обстоятельство, особенно если учитывать час­тые смены министров, способствует не только стабильности, но и независимости директоров. Оно же влияет и на характер отношений директора с кабинетом министра.

Назначение непосредственно подчиненных директорам лиц — заместителей директоров и помощников директоров, т.е. лиц, явля­ющихся руководителями служб, так же как и назначение директоров, сопряжено с определенными формальностями, до известной степе­ни ограничивающими свободу министров и направленными на уси­ление стабильности государственного аппарата. В настоящее время, если не учитывать нескольких исключений, назначение этих катего­рий государственных служащих «производится совместным поста­новлением Премьер-министра и заинтересованного министра, от­ветственного за публичную службу».

Дирекции подразделяются на вертикальные и горизонтальные. Дирекции первого вида направлены на реализацию основных функ­ций министерства. Горизонтальные дирекции оказывают лишь опо­

177