166 Модуль 1. Публічна фінансова діяльність і фінансове право

§ 4. Організація та органи проведення фінансового контролю

Юридична природа фінансового контролю обумовлює здій­снення його уповноваженими органами. До дій із нормами пра­ва у контрольному процесі допущено певне коло органів держа­ви та посадових осіб. Тобто організація фінансового контролю завжди потребує чіткого визначення його суб'єктів, правовий статус та повноваження яких визначає як законодавство держави, так і нормативно-правові акти суб'єктів фінансової діяльності. Суб'єкти або органи фінансового контролю — це носії контроль­них функцій щодо об'єкта контролю. У більшості країн світу сформувалися й розвиваються три незалежні одна від одної гіл­ки фінансового контролю, що містять усі належні їм елементи, а саме: 1) державна сфера, в якій функціонує система державно­го фінансового контролю (державного аудиту); 2) муніципальна сфера, де діє система фінансового контролю органів місцевого самоврядування та місцевої виконавчої влади; 3) сфера грома­дянського суспільства з незалежною системою фінансового кон­тролю (аудиту).

Провідне місце серед цих систем фінансового контролю на­лежить системі державного фінансового контролю (державного аудиту), що зумовлено роллю держави в процесах ринкової транс­формації. Важливим з огляду на це є зміцнення й удосконалення системи державного фінансового контролю в Україні. Суб'єкта­ми останнього є органи державної влади, яка згідно з конститу­ційними принципами поділяється на законодавчу, виконавчу й судову. Відповідно, сукупність контрольних органів становить інфраструктуру державного фінансового контролю, визначаль­не місце серед яких належить органам законодавчої влади — іні­ціаторові та виконавцеві державного фінансового контролю.

Парламентський контроль у більшості розвинутих країн здійснюється, як правило, шляхом незалежних зовнішніх реві­зійних перевірок урядових рахунків і відомчих операцій незале­жним ревізором від імені законодавчого органу і його комітета­ми, створеними з цією метою. Так, у більшості країн—учасниць ЄС парламенти мають право скорочувати або збільшувати ви­трати й податки шляхом прийняття поправок, але лише в чітко визначених межах (наприклад, щоб дефіцит бюджету не пере­вищував певних контрольних цифр, запропонованих урядом). Зокрема, у Великій Британії всі органи виконавчої влади, що

Гміі 5. ПРАВОВІ ЗАСАДИ ОРГАНІЗАЦІЇ ФІНАНСОВОГО КОНТРОЛЮ В УКРАЇНІ 167

отримують гроші з державного бюджету, мають щороку подава­ти парламентові докладні звіти. Генеральний ревізор, незалеж­ний від виконавчої влади, регулярно ретельно перевіряє подані І Іалаті громад інформацію та звіти. Однією з основних функцій Генерального ревізора є ревізійна перевірка асигнувань, покли­кана з'ясувати, чи всі видатки відповідають вимогам парламен­ту на той час, коли той затверджував асигнування. Головними обов'язками парламенту, зокрема Палати громад, у контролі за державними доходами й видатками є наділення повноваження-ми на збирання податків і зборів та затвердження цілей видат­ків і суми кожного з них. Парламент має також переконатися, що надані суми витрачаються лише на ті цілі, які він визначив. Жодну виплату з державних фондів центрального уряду не мож­на здійснювати і жоден податок чи кредит санкціонувати інак­ше, як на основі акта парламенту.

Конституція України визначає загальні засади й характер участі у процесі фінансового контролю Верховної Ради Украї­ни та її комітетів, передусім Комітету з питань бюджету, Коміте­ту з питань фінансів і банківської діяльності, Комітету з питань податкової та митної політики, які здійснюють безперервний парламентський контроль за станом і рухом державних фінан­сів. У ст. 85 Конституції закріплено такі повноваження Верхов­ної Ради, пов'язані зі здійсненням фінансового контролю:

• затвердження Державного бюджету України та внесення змін до нього; контроль за виконанням Державного бюджету, прийняття рішення щодо звіту про його виконання;

• здійснення контролю за діяльністю Кабінету Міністрів України відповідно до Конституції та закону;

• затвердження рішень про надання Україною позик та еко­номічної допомоги іноземним державам і міжнародним органі­заціям, а також про одержання Україною від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій позик, не передба­чених Державним бюджетом України, здійснення контролю за їх використанням;

• призначення на посади та звільнення з посад Голови та інших членів Рахункової палати;

• призначення на посаду та звільнення з посади Голови ПБУ за поданням Президента України;

— призначення на посади та звільнення з посад половини складу Ради НБУ;

168 Модуль 1. ПУБЛІЧНА ФІНАНСОВА ДІЯЛЬНІСТЬ І ФІНАНСОВЕ ПРАВО

— здійснення парламентського контролю в межах, визнач і ■ них Конституцією та законом. ,

Згідно зі ст. 109 Бюджетного кодексу України, до повнова жень Верховної Ради України з контролю за дотриманням бю­джетного законодавства належать:

1) заслуховування звітів про стан виконання Державної*і бюджету України, в тому числі розпорядників бюджетних коїм тів про використання коштів Державного бюджету;

2) контроль за використанням коштів резервного фонду дер­ жавного бюджету.

Забезпечуючи контроль за дотриманням бюджетного законо­давства, комітети Верховної Ради України беруть участь у підго­товці до розгляду парламентом проекту закону про Державний бюджет України, готують і попередньо розглядають питання щодо контролю за виконанням та звіту про виконання Держав­ного бюджету України в частині, що належить до компетенції комітетів. Зокрема, серед повноважень Комітету Верховної Ради України з питань бюджету з контролю за дотриманням бюджетного законодавства є такі:

1. контроль за відповідністю поданого Кабінетом Міністрів України проекту закону про Державний бюджет України Основ­ним напрямам бюджетної політики на наступний бюджетний період та підготовка відповідного висновку;

2. контроль за відповідністю законопроектів, поданих на роз­гляд Верховної Ради України, бюджетному законодавству.

Комітет із питань податкової та митної політики здій­снює контроль за відповідністю законопроектів із питань подат­ків, зборів та мита, діяльності податкових і митних органів, пода­них на розгляд Верховної Ради України, чинному законодавству України.

Комітет із питань фінансів і банківської діяльності кон­тролює відповідність законопроектів із питань діяльності фі­нансових ринків та фінансових посередників, зокрема банків, валютних операцій тощо, поданих на розгляд Верховної Ради України, чинному законодавству України.

Контрольні повноваження Президента України у сфері фі­нансової діяльності держави випливають із його статусу глави держави та гаранта державного суверенітету, територіальної ці­лісності України, дотримання Конституції України, прав і сво­бод людини і громадянина. Безпосередньо контрольні функції

ГМІІ ї. ПРАВОВІ ЗАСАДИ ОРГАНІЗАЦІЇ ФІНАНСОВОГО КОНТРОЛЮ В УКРАЇНІ 169

Мргіїидспт може виконувати підчас підписання прийнятих Вер-ШЖіюіо Радою законів, наприклад закону про Державний бю­джет України на поточний рік або будь-яких інших законів у |іф«|>І організації й регулювання фінансової діяльності, справ­ляння податків тощо.

До внесення змін до Конституції України від 08.12.2004 р. гної повноваження президент міг реалізувати також шляхом прийняття указів, дія яких була спрямована на регулювання фі­нансових відносин. Прикладами можуть бути Указ «Про захо­ди щодо запобігання легалізації (відмиванню) доходів, одержа­них злочинним шляхом» від 10.12.2001 р. № 1199 (наприкінці 2002 р. парламент прийняв відповідний закон); Указ «Про захо­ди щодо зміцнення банківської системи України та підвищення її ролі у процесах економічних перетворень» від 14.07.2000 р. № 891/2000.

Після внесення згаданих змін до повноважень Президента України належать, окрім вищезгаданого підписання законів або накладання вето, призначення на посаду і звільнення з посади половини складу Ради НБУ. У межах коштів, передбачених у Державному бюджеті України, Президент України може: створю­вати консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи і служби для здійснення своїх повноважень.

Відповідно до п. 15 ст. 106 Конституції України, президент зупиняє дію актів Кабінету Міністрів України з мотивів невід­повідності Конституції з одночасним зверненням до Конститу­ційного Суду України задля з'ясування їх конституційності.

У переліку органів, що можуть здійснювати контроль за пуб­лічною фінансовою діяльності, можна назвати і Раду національ­ної безпеки й оборони (далі — РНБО), що є координаційним органом при Президентові України, який її очолює.

У межах виконання контрольних функцій Рада може роз­глядати питання, що належать до сфери організації або прове­дення фінансової діяльності, та приймати відповідні рішення. Прикладом можуть бути Рішення Ради «Про заходи щодо попе­редження і нейтралізації загроз національній безпеці, пов'яза­них із нестабільністю правового регулювання відносин у сфері адміністрування податку на додану вартість» від 15.12.2006 р.¹,

¹ Рішення введено в дію Указом Президента України під 28.12.2006 р. № 1154/2006 зі змінами, внесеними згідно з Рішенням Ради під 01.02.2008 р.