§ 3. Порядок складання проекту бюджету

Складання проектів державного та місцевих бюджетів здій­снюється з метою визначення обсягу коштів, необхідних для функціонування держави й органів місцевого самоврядування, і становить першу стадію бюджетного процесу. Через держав­ний бюджет частина фінансових ресурсів, що є національним багатством, перерозподіляється між місцевими громадами. На­скільки бюджет як інструмент економічної та соціальної політи­ки залежить від економічних умов і, в спою чергу, має ні їли пати на ці економічні умови, настільки й методи складання бюдже­ту перебувають під впливом і покликані самі впливати па те се­редовище, в якому приймають рішення.

296

Модуль 2. БЮДЖЕТНЕ ПРАВО

ГМІІ9. БЮДЖЕТНИЙ ПРОЦЕС

297

Практика європейських країн останніх десятиліть свідчить, що значно зросла роль урядів у безпосередньому перерозподіл і національного доходу; дістала розвиток колективна відповідаль­ність держави за рівень добробуту, за величину окремих фінансо­вих ризиків, пов'язаних із коливаннями економічних показників, віком й захворюваннями. Водночас значно зростають боргові зобов'язання урядів, що дуже обмежує гнучкість їх поведінки. Загальна політика урядів економічно розвинених країн так чи так спрямована на стримування загальнодержавних витрат, за­безпечення стабільності фіскальної політики з метою сприяння зростанню приватного сектора¹. Наочно це можна спостерігати па бюджетній політиці країн ЄС, де існують як спільний бюджет Спільнот, так і національні бюджети. Тим більшого значення набуває політика стосовно бюджетів в умовах світових економіч­них або фінансових криз, остання з яких розпочалася у 2008 р.

Переважно саме уряди є носіями виключної бюджетної ініціа­тиви. Так є і в Україні, оскільки і Конституція України (стат­ті 93,116), і Бюджетний кодекс (гл. 6) поклали повноваження зі складання проекту бюджету і проекту закону про Державний бюджет на Кабінет Міністрів України. Відповідальність за скла­дання проекту закону про Державний бюджет України несе Мі­ністр фінансів, він же розробляє методичні засади бюджетного планування, які використовуються для підготовки бюджетних запитів і розробки пропозицій до проекту Держбюджету; визна­чає загальний рівень доходів і видатків, дає оцінку обсягу фі­нансування державного бюджету для розробки пропозицій до проекту Держбюджету.

¹ Різновиди бюджетної практики покликані враховувати зовнішні умо­ ви фінансового планування і впливати на підготовку й виконання бюджету. Результати цієї практики можна згрупувати за трьома головними стратегіч­ ними ознаками: 1) накладання на ранніх стадіях підготовки бюджету обме­ жень «згори», якими уряд установлює обсяги сукупних витрат, у межах яких відбуватиметься мода.' іий перерозподіл ресурсів і прийматимуться обґрун­ товані рішення щодо змін програм, зростання вартості тощо; 2) забезпечення суворої відповідності результатів витрачання коштів запланованим обсягам і уникнення того, щоб непередбачені обставини призвели до небажаних пере­ вищень допустимого рівня витрачання коштів; 3) збільшення вартості гро­ шей, і без цього завжди бажане, однак украй важливе у період стримуваних або скорочуваних меж сукупних ресурсів. Дим.: Шрьодер Л. Бюджетні повно­ важення парламенту. Українські реалії на тлі світового досвіду / Л. Шрьодер, II. Кейдн, О. Барабаш та ін. — К.: Заповіт, 1997.— С. 15—16.

Миключне прано органік державної виконавчої пі,іди склада ТИ проект бюджету базується па їх основних повноваженнях із (МНілІзації державної фінансової політики, при щ.йму кони опс рукіп, мобілізованими до-бюджсту фінансовими ресурсами. ( а МО иик'опакчі органи завдяки своєму становищу та функціям ми Щуть здійснювати всебічний аналіз економічних та фінансових Показників. Причому це стосується виконавчих органів клади будь-якого рівня — від центрального до місцевої'!). Гак, І іюджіт НИЙ кодекс України закріплює, що Рада Міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації та виконавчі органи відповідних рад готують проекти рішень про відповідні місцеві бюджети (ст. 75).

Підготовка проекту бюджету передбачає проведення серйоз­них заходів. Складанню проекту бюджету передує розробка основних прогнозних макроекономічних показників на плано­вий рік із виокремленням показників: обсягу ВВП, національ­ного доходу; зведеного бюджету фінансових ресурсів; балансу доходів і видатків населення; платіжного і валютного балансу України. Аналіз показників соціально-економічного становища країни, перспектив і темпів економічного зростання, потреб на­ціональної економіки у фінансових ресурсах дає змогу уряду планувати доходи й видатки державного бюджету за реальними показниками, сприяючи таким чином збалансуванню бюджет­ної системи країни¹.

На початку поточного року Міністерство економіки почи­нає збирати показники від галузевих міністерств, відомств, що їх фінансуватимуть із бюджету. На основі цього Міністерство готує економічні прогнози і подає їх до Кабінету Міністрів Украї­ни. У першому кварталі галузеві міністерства та органи місцево­го самоврядування розраховують потреби на поточні видатки і капіталовкладення, оскільки легше підрахувати поточні витра­ти, які базуються на кількісних показниках та нормах.

Міністерство фінансів розробляє і подає уряду основні ха­рактеристики й дані про видатки державного бюджету на плано­ваний рік за показниками функціональної класифікації видат­ків. Державний комітет статистики України подає Міністерству економіки, Міністерству фінансів статистичну інформацію що-

' Наприклад, див.: Постанова Кабінету Міністрів України «Про схва­лення Прогнозу показників зведеного бюджету України за основними видами доходів, видатків і фінансування на 2009 2011 роки» від 10.10.07 № 1216.

298

Модуль 2. БЮДЖЕТНЕ ПРАВО

ГММ *, БЮДЖЕТНИЙ ПРОЦЕС

299

до узгоджених із ними показників, та забезпечує надання терп торіальним органам статистичної інформації, необхідної для розробки прогнозів і проектів місцевих бюджетів, а також подає Мінекономіки звітні дані за узгодженими показниками фінаї і сового балансу.

Уряд України відповідно до ч. 1 ст. 31 ЗУ «Про Кабінет Мі­ністрів України» від 16.05.2008 р. № 279-VI складає та схвалює до 1 березня своєю постановою Декларацію цілей і завдань бю­джету (Бюджетну декларацію), що її використовують для розробки проекту закону про Державний бюджет України на наступний рік. Бюджетна декларація містить основні завдання економічної та бюджетної політики із визначенням цілей та шля­хів досягнення, виконання пріоритетних державних (цільових) програм у відповідних галузях, а також визначає державну полі­тику фінансового забезпечення місцевих бюджетів тощо¹.

Для забезпечення єдиної бюджетної та монетарної політики, базованої на однакових монетарних показниках, НБУ до 1 квіт­ня року, що передує плановому, подає до Верховної Ради Украї­ни та Кабінету Міністрів України: 1) проект основних засад грошово-кредитної політики на наступний бюджетний період²; 2) проект кошторису доходів та видатків НБУ на наступний бю­джетний період.

Визначальну роль тіа стадії складання проекту бюджету віді­грає Бюджетна резолюція. Відповідно до Бюджетного кодексу та на підставі Бюджетної декларації Кабінет Міністрів України розробляє і подає до Верховної Ради України проект Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період (Бюджетну резолюцію) не пізніше ніж за чотири робочих дні до початку проведення парламентських слухань із питань бюджет­ної політики на наступний бюджетний період³.

¹ Наприклад, див.: Декларація цілей та завдань бюджету на 2008 р. (Бюджетна декларація), схвалена Постановою Кабінету Міністрів Украї­ ни від 01.03.2007 р. № 310; Декларація цілей та завдань бюджету на 2009 р. (Бюджетна декларація), схиалена Постановою Кабінету Міністрів України від 05.03.2008 р. № 160. За .Законом № 2709, Бюджетну декларацію розробляє Міністерство фінансів України і подає до уряду до 20 лютого року, що пере­ дує плановому.

² За законом України №2709, проект подають до 15 лютого року, що передує плановому.

³ Закон України № 2709 відводить ролі. Бюджетної резолюції Бюджет­ ній декларації, об'єднуючи, по суті, ці документи.

Ммгалом Бюджетну резолюцію розглядають як один з ефек­тніших Інструментів визначення загального рівня планованих із ЙИіДЖету видатків на економіку, а також визначення загальних бюджетних обмежень. Водночас Бюджетна резолюція може бу-ТИ ефективним механізмом довгострокового планування бю­джету, оскільки націленість бюджету па короткострокову пере­пекти ну, що враховує лише наступний бюджетний рік, може призвести до таких видаткових рішень, які не узгоджуватимуть­ся :і майбутньою політикою.

До пропонованого парламенту проекту Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період уряд вклю­чає свої пропозиції стосовно: встановлення граничного розміру дефіциту (профіциту) Державного бюджету України та гранич­ного обсягу державного боргу і його структури; визначення част­ки прогнозного річного обсягу ВВП, що перерозподіляється через зведений бюджет України, та питомої ваги обсягу міжбюд-жетних трансфертів у видатках Державного бюджету України; взаємовідносин Державного бюджету України з місцевими бю­джетами в наступному бюджетному періоді; встановлення перелі­ку головних розпорядників коштів Державного бюджету Украї­ни та захищених статей видатків бюджету тощо.

Не пізніше 1 червня (або першого після цієї дати дня пле­нарних засідань) у Верховній Раді України відбуваються парла­ментські слухання з питань бюджетної політики на наступний бюджетний період¹. За результатами слухань парламент прий­має постанову про схвалення або взяття до відома Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період. Постанова може містити пропозиції Верховної Ради України до проекту Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період лише з вищезазначених питань, у тому числі відповідні доручення Кабінету Міністрів України.

Прикладом формування планованих бюджетних показників мо­же бути практика Великої Британії. У своєму щорічному збірнику офіційних документів про державні видатки — Білій книзі — уряд викладає свої плани на наступні три роки. Плани на найближчий рік закладають основу асигнувань, обмежень готівки та інших засобів

¹ За Законом України №2709, Бюджетну декларацію розглядають не пізніше 1 квітня. За результатами обговорення приймають Рекомендації пар­ламентських слухань з питань бюджетної політики на наступний бюджетний період.

300

Модуль 2. БЮДЖЕТНЕ ПРАВО