Глава 9 бюджетний процес

Багатство не є кінцевою метою господарювання,

а лише засобом, як, наприклад, влада в політиці.

Кінцевою ж метою господарювання

є досягнення загального добробуту.

Фома Аквінський

§ 1. Поняття, зміст і стадії бюджетного процесу

Бюджетний процес є невід'ємною складовою бюджетного пра­ва, а його регламентація — одним із головних завдань Бюджетного кодексу України. Процес у сфері бюджету є порядком реалізації матеріально-правових бюджетних норм, так само яку конститу­ційному, цивільному та кримінальному праві, де реалізація матері­ально-правових норм може відбуватися через певний порядок.

Водночас характер взаємозв'язку матеріальних і процесуаль­них норм бюджетного права істотно відрізняється від характеру зв'язку, наприклад, цивільного матеріального і цивільного проце­суального права, що існують як самостійні галузі права. Бюджет­ний процес і бюджетні матеріальні норми, хоч і є окремими пра­вовими інститутами, але об'єднані в одну підгалузь фінансового права — бюджетне право. Спільним є і коло суб'єктів процесуаль­них та матеріальних бюджетних правовідносин, на відміну від су­б'єктів згадуваного вище цивільного права і цивільного процесу.

Бюджетний кодекс визначає бюджетний процес як регла­ментовану нормами права діяльність, пов 'язану зі складан­ням, розглядом, затвердженням бюджетів, їх виконанням і контролем за цим, розглядом звітів про виконання бюдже­тів, що становлять бюджетну систему України¹.

¹ Закон України № 2709 деталізує це поняття і розуміє під бюджетним процесом регламентований бюджетним злкоподаистиом процес складання, розгляду, затвердження й виконання бюджетні, зііітупаппя про їх виконання, а також контролю за дотриманням бюджетного закоподаїк гна.

282

Модуль 2. БЮДЖЕТНЕ ПРАВО

Глава 9. Бюджетний процес

283

Сутність бюджетного процесу складна і багатогранна. У ши­рокому розумінні він означає, що вся діяльність, яка базується на владних повноваженнях тих чи тих органів, має бути підпо­рядкована суворим процедурним формам, що забезпечують за­конність, доцільність та обґрунтованість цієї діяльності. Тому чіткий порядок, ретельно продуманий і розроблений у всіх сво­їх складових, потрібен не лише для організації й узгодження роботи всієї системи державних органів із формування та ви­конання бюджету як основного публічного фінансового фонду держави, а й для правильного вирішення численних питань, що при цьому виникають.

Загалом про бюджетний процес говорять як про унікальне явище, оскільки це, фактично, єдиний юридичний процес, що обслуговує формування та виконання одного-єдиного зако­ну — закону про бюджет на наступний фінансовий рік. Причо­му такого закону, що є нестабільним, оскільки є чинним лише протягом одного календарного року. Саме це дає змогу гово­рити, що бюджетний процес, на відміну від будь-якої іншої процесуальної форми, яка обслуговує той чи той закон, — це специфічна процесуальна форма, котра забезпечує одночасно формування й виконання бюджетного закону, що з'являєть­ся щороку. У цьому розумінні бюджетний процес — єдина про­цесуальна форма бюджетного закону¹. При цьому, як свідчить аналіз вітчизняного державотворення, проблема прийняття дер­жавного бюджету є однією з найскладніших серед тих, що їх доводиться вирішувати органам влади. її складність поясню­ється, зокрема, щорічною необхідністю прийняття Закону про Державний бюджет, тобто щорічним проходженням законодав­чої процедури.

Поняття бюджетного процесу завжди було дискусійним се­ред фахівців. Бюджетний процес розглядають як сукупність дій уповноважених на основі норм бюджетного права орга­нів державної влади та місцевого самоврядування зі скла­дання, розгляду, затвердження й виконання бюджету, а та­кож зі складання, розгляду і затвердження звіту про його виконання. Таке поняття й зміст бюджетного процесу підкріп­лено теоретичними розробками юристів-фінансистів як радян­ського, так і сучасного періоду, котрі спеціалізуються на бюджет-

¹ Карасева М. В. Зазнач, праця.— С. 58—60.

них відносинах¹. Через бюджетний процес утілюються державна політика та соціально-економічпа стратегія, здійснюється кон­тролі) за публічними доходами й видатками.

Не всі вчені погоджуються з традиційним визначенням бю­джетного процесу. Свого часу професор А. І. Худяков пропону­вав тлумачити його як сукупність правових норм, що регулю­ють відносини, котрі виникають в ході діяльності державних органів із планування доходів та видатків бюджету, визначити бюджетний процес як «бюджетне планування». Він посилався на той факт, що цей термін уживається здебільшого в економіч­ній літературі та є зрозумілішим для нефахівців у галузі бю­джетного права. Термін «бюджетний процес» асоціюється з ци­вільним чи кримінальним процесом². Така позиція не знайшла підтримки серед більшості науковців.

Існують риси, що характеризують норми бюджетного проце­су. Останні, зокрема, містять: 1) визначення складу учасників певної діяльності; 2) перелік видів необхідних ді й та їх обов'язко­ву послідовність; 3) передбачення організаційної форми кожної дії; 4) визначення обов'язкового порядку прийняття рішень'¹.

На основі аналізу повноважень органів державної влади у сфері бюджетних відносин можна дійти висновку, що недоціль­но звужувати поняття бюджетного процесу до стадій складання проекту закону про бюджет і затвердження його органом законо­давчої влади⁴. Прийняття Закону про Державний бюджет — це

¹ Див.: Воронова Л. К. Фінансове право України / Л. К. Воронова. — К.: Прецендент, Моя книга, 2007,— С. 142; Воронова Л. К. Бюджетно-правове ре­ гулювання в СРСР / Л. К. Воронова. — К.: Вища школа, 1975.— С. 126—128; Химичева Н. И. Правовне основн бюджетного процесса в СССР / Н. И. Хи- мичева. — Саратов : Изд-во Сарат. ун-та, 1966.— С. 4—6; Ровинскш Е. А. Со- ветское финансовое право/ Е. А. Ровинский. — М.: ВЮЗИ, 1957.— С. 130; Сидорова Н. В. Теоретичні основи бюджетного права / Н. В. Сидорова. — Харків : Бізнес Інформ, 1998.— С. 163—171; Карасева М. В. Зазнач, праця.— С. 58; Болтинова О. В. Бюджетньїй процесе — институт бюджетного права в Российской Федерации/ О. В. Болтинова. — М.: Изд-во «Злит», 2008.- С. 29; Бекерская Д. А. Зазнач, праця.— С. 64.

² Худяков А. И. Основи теории финансового права/ А. И. Худяков. Алмати : Жети Жаргн, 1995.- С. 230-232.

³ Косенко Л. П. До питання про зміст поняття «бюджетииіі процес»/ Л. П. Косенко//Проблеми фінансового права. Чернівці: Рута, 1996. Вин. 1.-С. 92.

'' Таку позицію, зокрема, наведено в працях Л. Ліпе/вжа. Дми.: Ангелов А. Финансовое право на НР Бьлгария / А. Лніелои. София, 1960. С. 248.

284

Модуль 2. БЮДЖЕТНЕ ПРАВО

ГЛІН 9. БЮДЖЕТНИЙ ПРОЦЕС

285

тільки створення юридичних можливостей для здійснення волі законодавчого органу. Прийняттям закону завершується форму­вання бюджету, коли органи законодавчої й виконавчої влади реалізують свої права й обов'язки щодо складання і затверджен­ня бюджету. Суть бюджетного процесу зосереджено на безпосе­редньому виконанні акта про бюджет, що його постійно мають контролювати органи державної влади та громадськості для до­сягнення відповідності між запланованими і реальними показ­никами.

Доцільно зауважити, що далеко не всі країни мають єдиний законодавчий акт, який затверджує бюджет. Якщо державам із континентальною системою права (Франція, ФРН, РФ) це вла­стиво, то для країн з англосаксонською системою права (США, Велика Британія) притаманним є прийняття окремих законо­давчих актів із доходів та видатків. Але в будь-якому разі прий­няття таких законів є складним і тривалим процесом, який су­проводжується ретельним вивченням документів та аналізом поточного й перспективного стану економіки країни.

До завдань, що постають перед бюджетним процесом, нале­жать:

• максимальне виявлення всіх матеріальних і фінансових резервів із метою створення збалансованого ринку;

• визначення доходів бюджету за окремими податками й обов'язковими платежами, а також загального обсягу відповід­но до прогнозів і цільових програм соціально-економічного роз­витку;

• узгодження бюджету із загальною програмою фінансової стабілізації, спрямованої на подолання інфляційних тенденцій в економіці та забезпечення стабільності національної грошової одиниці;

• здійснення бюджетного регулювання з метою збалансуван­ня бюджетів різного рівня шляхом перерозподілу джерел доходів держави між ними та сферою господарства, між регіонами країни;

• скорочення й ліквідація бюджетного дефіциту за рахунок економічно виправданих джерел;

• забезпечення постійного контролю за фінансовою діяль­ністю органів державної влади, місцевого самоврядування, юри­дичних та фізичних осіб.

Аналізуючи зміст бюджетного процесу, слід спинитися на понятті його стадій. Стадія бюджетного процесу — це етап діяль-

Мості держави чи місцевого органу, внаслідок якої бюджет набу­ти¹ інших якостей. Зазвичай цей етап закінчу» твої прийняттям правового акта. Стадії бюджетного процесу взаємопов'язані за гноїм змістом і діями та взаємозумовлені, їх послідовність не тільки встановлено Бюджетним кодексом, а й визначено логі­кою й історичною природою власне процесу. Бони охоплюють діяльність органів державної влади від зародження потреби у видатках та доходах, їх прогнозування й оцінки до контролю за виконанням бюджету. Під час проходження стадій бюджетного процесу реалізуються завдання і заходи зі складання, затвер­дження, виконання бюджету, оцінку ефективності витрачання коштів.

Бюджетний кодекс України у ст. 19 розрізняє чотири стадії бюджетного процесу, що знаходять регламентацію у певних йо­го главах:

1. складання проектів бюджетів (детально регламентова­но у главі 6 Бюджетного кодексу щодо Державного бюджету та статтях 75—76 щодо місцевих бюджетів);

2. розгляд і прийняття Закону про Державний бюджет Украї­ни, рішень про місцеві бюджети (чітко й послідовно визначе­но у главі 7 Бюджетного кодексу щодо Державного бюджету та ст. 77 щодо місцевих бюджетів);

3. виконання бюджету, в тому числі за необхідності — вне­сення змін до Закону про Державний бюджет України, рішення про місцеві бюджети (регламентовано у главах 8,9 щодо Держав­ного бюджету та статтях 78—79 щодо місцевих бюджетів);

4. підготовка та розгляд звіту про виконання бюджету і прий­няття рішення щодо нього (визначено у главі 10 Кодексу щодо Державного бюджету та ст. 80 щодо місцевих бюджетів).

Як поняття бюджетного процесу, так і зміст його стадій спричи­нили тривалу дискусію серед учених-фінансистів. Залежно від пози­ції у зазначеному питанні фахівців можна умовно поділити на кілька груп. Представники першої групи— А. Ангелов та М. А. Гурвич — обмежують бюджетний процес лише формуванням бюджету, тобто його складанням і затвердженням'. Формування бюджету — цс суку­пність пов'язаних між собою суспільних відносин, що розкривають планування органами виконавчої влади пріоритетних видатків, ви-

¹ ГурвичМ. А. Советскосфииансонос прано/ М. А. Гуркич. М.: Юрид. лит., 1954,- С. 152—164; Ангелов А. Зааиач. праця. ('. 248 2(і(і.

286

Модуль 2. БЮДЖЕТНЕ ПРАВО

ГЛШ 9. БЮДЖЕТНИЙ ПРОЦЕС

287

шукування достатніх для цього джерел, видання цими органами ряду правових актів, що регулюють процес планування. Закон про Держав­ний бюджет посідає чільне місце серед інших бюджетно-правових актів. Водночас не можна вважати його єдиним, що регулює суспіль­ні відносини під час формування бюджету. Спочатку складають про­ект бюджету, а потім на основі узагальнювальних показників — про­ект Закону про Державний бюджет. Отже, процес складання проекту бюджету закінчується створенням проекту бюджету і проекту Закону.

Друга група фахівців проводить умовну аналогію між бюджет­ним процесом і кримінальним чи цивільним, де за стадією винесення рішення відбувається його виконання. У бюджетному процесі стадія виконання бюджету завершується у тій самій «інстанції», що і його затвердження, — в парламенті. Отже, якщо виконання бюджету не включати до бюджетного процесу, то потрібно вилучити з нього і ді­яльність із затвердження звіту про виконання бюджету. Затверджен­ня бюджету і затвердження звітності щодо нього здійснюють у тому самому порядку і в тих самих формах, тому не можна вилучати за­твердження звіту з бюджетного процесу. При цьому М. І. Піскотін, що є представником цієї групи вчених, не розрізняє в бюджетному процесі стадії розгляду і затвердження бюджету. Тобто мова йде про наявність лише трьох стадій: 1) складання бюджету; 2) затвердження проекту бюджету; 3) виконання бюджету¹.

Третя група фахівців-фінансистів, до якої входять Л. К. Вороно­ва, Н. І. Хімічева, Є. А. Ровінський, В. В. Бесчеревних, Н. В. Сидоро­ва та інші, визначає бюджетний процес як регламентовану нормами права діяльність державних органів зі складання, розгляду, затвер­дження, виконання бюджету та складання, розгляду, затвердження звіту про його виконання, тобто розрізняють п'ять стадій бюджетно­го процесу². Аналогічну кількість передбачав і ЗУ «Про бюджетну систему України», який визначав їх послідовність та компетенцію органів держави, що беруть у них участь.

Четверта група фахівців, чиї погляди ґрунтуються на економіч­ній науці (серед яких, зокрема, В. М. Опарін), поділяє бюджетний процес на дві частини: 1) бюджетне планування; 2) виконання бю­джету. Бюджетне планування охоплює складання проекту бюджету, його розгляд і затвердження. Це серцевина бюджетного процесу — виконується той бюджет, який прийнято. Слід зауважити, що бю д-

¹ Лискотин М. И. Совстское бюджетпое право/ М. И. Пискотин. — М.: Юридлит., 1971.-С. 65.

² Воронова Л. К. Зазнач, праця. Є. 126- 128; Химичева Н. И. Зазнач, пра­ ця.— С. 4—6; БесчеревньїхВ. В. Компетенция Союза ССР в области бюджета / В. В. Бесчеревньїх. — М.: Юрид. лит., 1976.-- С. 35-37; Ровинскш Е. А. За­ знач, праця.— С. 130; Сидорова Н. В. Зазнач, праця,— С. 169—171.

Жітмг планування є найважливішою складовою фінансового плапу-иіімііи, підпорядкованою вимогам фінансової політики держави. Під мис бюджетного планування фінанси активно впливають на основні економічні та якісні показники державних програм розвитку країни пі виявлення резервів ефективного використання природних, мате­ріальних, трудових, фінансових ресурсів. До принципів бюджетного планування належать: а) регулювання бюджетних питань єдиними правовими нормами; б) адресний і цільовий характер спрямування бюджетних коштів; в) безперервність планування річного бюджету; г) стабільність фінансових показників (норм, податкових ставок, кош­торисів); ґ) балансовий метод.

Завдання бюджетного планування визначаються необхідністю вирішення триєдиного завдання формування бюджету: 1) достовірне визначення обсягу та джерел формування доходів бюджету; 2) опти­мальний розподіл видатків за окремими групами й галузями; 3) зба­лансування бюджету¹.

Але в будь-якому разі стадія бюджетного процесу — це його певна частина, об'єднана сукупністю процесуальних дій, спрямованих на вирішення конкретних завдань, на досягнен­ня самостійної (кінцевої) мети. Бюджетний процес містить процесуальні норми, тобто порядок застосування норм матері­ального права. Процесуальні норми мають процедурний харак­тер і розподіляються за стадіями бюджетного процесу.

Водночас більшість юристів не мають спільної думки сто­совно того, що послідовність стадій не має суто механічного ха­рактеру, а регулюється нормами бюджетного процесу, які від­ображають послідовну зміну стадій, циклічний характер, зміну прав та обов'язків учасників бюджетного процесу, оскільки бюд­жет перебуває в постійному розвитку, русі². При цьому власне бюджетний процес розуміють як регламентовану нормами бю­джетно-процесуального права діяльність представницьких і ви­конавчих органів державної влади, місцевого самоврядування, інших учасників бюджетного процесу зі складання проектів бюд­жетів, їх розгляду та затвердження, виконання бюджетів та здій­снення бюджетного обліку, складання, зовнішньої перевірки, роз­гляду і затвердження бюджетної звітності, а також здійснення бюджетного контролю на всіх стадіях бюджетного процесу'.

¹ Опарін В. М. Фінанси (загальна теорій) / Іі. М. Опарін // 2 <■ мнд., перс роб. і доп. - К.: КНЕУ, 2002.- Є. 132 133.

² Наприклад, див.: Фипапсопос прано. ('. 161. ^:і Болтинова О. В. Зазнач, праця. С 5(1.

288

Модуль 2. БЮДЖЕТНЕ ПРАВО

Глма 9. БЮДЖЕТНИЙ ПРОЦЕС

289

Усі стадії бюджетного процесу базуються на єдиних прин­ципах організації бюджетної діяльності й мають відповідну правову регламентацію. Основні принципи такі:

• принцип розподілу повноважень Верховної Ради Украї­ни, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів дер­жавної виконавчої влади, органів місцевого самоврядування. Цей принцип означає, що кожен орган, який бере участь у бюд­жетному процесі, має певну компетенцію, за межі якої він не може виходити. Втручання інших органів і організацій у процес складання, затвердження і виконання бюджету не допускається, крім випадків, зазначених у законодавстві;

• принцип реальності включення показників доходів і ви­датків. Доходи слід включати до бюджету за джерелами, видат­ки — за цільовим призначенням;

• принцип гласності. Він полягає в тому, що показники бю­джету (зокрема, зведеного) і звіту про його виконання можуть і мають бути оприлюднені через засоби масової інформації, тобто такі показники є доступними для громадян;

• принцип порівняльності полягає в систематизації доходів і видатків бюджету за певними ознаками, які дають змогу здійсни­ти загальнодержавне і міжнародне зіставлення бюджетних даних;

• принцип наочності, який означає, що відображення показ­ників бюджету у взаємозв'язку із загальноекономічними показ­никами в Україні та за її межами відбувається шляхом викорис­тання засобів максимальної інформативності із викладенням результатів порівняльного аналізу, визначенням темпів і про­порцій економічного розвитку;

• принцип повноти обсягу в бюджеті означає, що до кожно­го бюджету як публічного фонду коштів включають усі кошти, що їх направляють із прибутково-видаткової частини;

• принцип плановості. Він передбачає, що діяльність пред­ставницьких та виконавчих органів державної влади і місцевого самоврядування щодо бюджету відбувається на підставі прогно­зування соціально-економічного розвитку держави з метою фі­нансового забезпечення її видаткових зобов'язань;

• принцип виконання бюджетів усіх рівнів через органи Державного казначейства через Єдиний казначейський рахунок. Чинне бюджетне законодавство передбачає загальне правило розрахунків через єдиний рахунок бюджету та забороняє здій­снення операцій із виконання бюджету інакше, ніж через систе­му рахунків органів Державного казначейства;

принцип виконання бюджету за бюджетним розписом, що є оперативним планом виконанії» бюджету, документом, у якому встановлено розподіл доходів та фінансування бюджету, бюджетних асигнувань головним розпорядникам бюджетних коштів за певними періодами року відповідно до бюджетної кла піфікації;

принцип бюджетного обліку і надання звітності з вико ііаиия бюджетів усіх рівнів, обов'язковість яких передбачено Ііюджетним кодексом України;

— принцип організації фінансового контролю на всіх стадіях бюджетного процесу, оскільки повсякчас здійснюється фінансо­вий контроль і аудит та оцінка ефективності використання бю­джетних коштів.

Зазначений перелік принципів бюджетного процесу не є вичерпним, бо кожна зі стадій може передбачати принципи, притаманні лише їй. Водночас усі стадії бюджетного процесу ґрунтуються на правових засадах, які мають гарантувати чітке планування, дотримання бюджетної дисципліни і постійний кон­троль за здійсненням усіх видатків. Послідовність стадій не мож­на змінювати, необхідний чіткий їх порядок.

Із напрямом бюджетного процесу пов'язане й поняття бю­джетного циклу. Бюджетний цикл охоплює діяльність органів державної влади й місцевого самоврядування, починаючи з роз­робки й складання проекту акта про бюджет, його розгляду і за­твердження, виконання та закінчуючи складанням, розглядом і затвердженням звітності про виконання відповідного бюджету. Бюджетний цикл охоплює всі стадії бюджетного процесу, в то­му числі бюджетний період, і триває понад два роки. Слід зазна­чити, що ряд країн має триваліший термін бюджетного циклу. Зокрема, в США це три роки, перша стадія (складання проекту бюджету) — півтора року. У ФРН процес складання проекту державного бюджету починається за шість місяців до бюджетно­го періоду, в Японії — за сім, у Франції — за 14 місяців¹.

Під час здійснення окремих етапів діяльності у сфері бюд­жету реалізуються бюджетні повноваження всіх суб'єктів бюд жетних правовідносин. При цьому у бюджетному процесі гієно переплітаються економічні, політичні й правові аспекти.

¹ Обіцая тсория финансов/ под |><-д. ./І. Л. ДроГкопиоії. М. : Папки її биржи, ЮНИТИ, 1995,- С. 82.

19-219

290

Модуль 2. БЮДЖЕТНЕ ПРАВО

ГЛІІІ9. БЮДЖЕТНИЙ ПРОЦЕС

291