Глава 4, фінансово-правові норми та фінансово-правові відносини 143 Питання для самоконтролю

1. Дайте визначення фінансоїю-мраіншої норми. У чому поля­гають особливості фінансово-правових норм?

2. Які види фінансово-правових норм?

3. Яка структура фінансово-правової норми?

4. Що таке фінансові правовідносини?

5. Які особливості фінансових правовідносин?

6. Що таке суб'єктивні права та юридичні обов'язки учасни­ків фінансових відносин?

7. Які підстави виникнення, зміни та припинення фінансових правовідносин?

8. Чому фінансові відносини можуть існувати лише у формі правовідносин?

9. У чому полягає різниця між поняттями «суб'єкт фінансово­го права» та «суб'єкт фінансових правовідносин»?

Глава 5

Правові засади організації

Фінансового контролю

В україні

Добування грошей потребує доблесті; .чбереження грошей потребує розсудливості; витрачання грошей потребує мистецтва. Б. Авербах

§ 1. Суть і значення фінансового контролю

Сутність фінансів проявляється у функціях, що їх вони ви­конують. До таких належать розподільча, регулююча (стиму­лююча), стабілізаційна та контрольна. Остання проявляється в контролі за розподілом національного доходу і ВВП по відповід­них фондах та витрачанням їх за цільовим призначенням. У свою чергу, фінансовий контроль є практичним втіленням об'єктив­но притаманної фінансам як економічній категорії властивості контролю.

Фінансовий контроль є універсальним явищем і застосову­ється у різних сферах суспільного життя. Суть фінансового кон­тролю розкривається у взаємозв'язку зі сферою застосування й функціонування фінансів. Економічним змістом фінансового контролю є функція управління, що охоплює сукупність спосте­режень, перевірок за діяльністю об'єкта управління з метою оцін­ки обгрунтованості й ефективності прийнятих рішень та резуль­татів їх виконання.

Фінансовий контроль застосовується там і тоді, де функціо­нують фінанси. Останні є інструментом розподілу й перерозпо­ділу ВВП та національного доходу в процесі їх руху, забезпечу­ють створення й використання фондів коштів для задоволення економічних і соціальних потреб суспільства, тобто публічних потреб. Створення й використання фондів коштів, які є фінансо-

вім 5. ПРАВОВІ ЗАСАДИ ОРГАНІЗАЦІЇ ФІНАНСОВОГО КОНТРОЛЮ В УКРАЇНІ 145

ними ресурсами, здійснюються під шілппом різних об'< ктивпих І суб'єктивних факторів, які і; сукупності зумовлюють об'єктив­ну необхідність фінансового контролю як важливої сфери пуб­лічної фінансової діяльності, інструменту впливу па становище й розвиток усієї економічної системи держави.

Фінансовий контроль ґрунтується па базових принципах, іцо випливають із самої суті публічної фінансової діяльності: законність, об'єктивність, поєднання державних і приватних інтересів тощо. Розвиток суспільства обумовив динамічні інте­граційні процеси у сфері фінансового контролю, в тому числі віляхом створення різних міжнародних організацій, які пра­цюють над розробкою єдиних вимог до фінансового контролю. Необхідність проведення всебічного фінансового контролю, зокрема органами державної влади й місцевого самоврядуван­ня, та дотримання законності у розподілі, використанні та мо­білізації фінансових ресурсів закріплено у нормах Конституції України.

Урахувавши глобальний та всеохопний характер фінансів, процеси їх подальшої трансформації у зовнішньоторговельні відносини, міжнародна спільнота заснувала Міжнародну орга­нізацію вищих органів фінансового контролю (ШТОЗАІ)\ одним із завдань якої було виробити загальні принципи фінан­сового контролю, рекомендовані для застосування у практичній діяльності відповідних органів та закріпити їх у національних законодавствах країн, що входитимуть до даної організації. У лис­топаді 1990 р. у Мадриді за участю представників вищих конт­рольних органів 32 європейських держав було засновано Євро­пейську організацію вищих контрольних органів (ЕІШ05АІ)².

¹ ШТОЗАІ — ТЬе Іпісгпаїіопаї От^апігаТіоп ої Зиргете АисНі Іпкїіглі- Ііопк — позаурядова організація, створена у 1953 р. з метою вивчення і по­ ширення позитивного досвіду здійснення контролю у зарубіжних країнах. До її складу входять вищі контрольні органи 186 держав світу. Україна є членом ШТОЗАІ з 1998 р. Генеральний секретаріат розташований у м. Відень (Австрія).

² ЕІЖОЗАІ — Тне Еигореап От^апігагіоп от Зиргете Аисііі ІпкІіСілТ.іопх створена у 1990 р., діє на підставі Статуту та є однією з регіональних ор­ ганізацій ШТОЗАІ. Має ранг установи, що співробітничає з ООІ І. Членами ЕІЖОЗАІ є національні вищі органи фінансового контролю і(> країн сиро- пейського континенту та Європейська рахункова палата (СІЧІ). Штаб квар­ тиру ЕШЮ8Л1 обрано за місцем розташування Рахункової палаті! Іспанії (м. Мадрид). Україна є членом ЕІІКОЗЛІ :і 1999 р.

10-219

ив Модуль 1. ПУБЛІЧНА ФІНАНСОВА ДІЯЛЬНІСТЬ І ФІНАНСОВЕ ПРАВО

Створення у Європі власної компетентної організації відкрива­ло для всіх країн широкі можливості у сфері вдосконалення фі­нансово-бюджетного контролю.

Вивчення та поширення позитивного досвіду фінансового контролю, здійснювані ШТОЗАІ, спричинило, зокрема, видан­ня ряду документів, що мають уніфікований рекомендаційний характер. Зокрема, Комітет аудиторів із ревізійних стандартів ШТОЗАІ розробив Ревізійні стандарти ШТОЗАІ (Аудиторські стандарти) — стандарти державного фінансового контролю, ре­комендовані до застосування контрольними органами різних держав і покликані сприяти реалізації уніфікації діяльності кон­трольних органів країн; Етичний кодекс ШТОЗАІ для аудито­рів у державному секторі, який доповнює та підсилює їх.

Однак базовим документом у цій сфері вважають Лімську Декларацію керівних принципів контролю (ТЬе Ііта Бесіага-гіоп ог Сш'сіеііпез оп Аис!і1іп§ Ргесергз) — документ, прийнятий у жовтні 1977 р. на IX Конгресі ШТОЗАІ. У Лімській деклара­ції узагальнено досвід організації та діяльності вищих держав­них органів фінансового контролю різних країн з урахуванням розмаїття систем управління, специфіки господарювання і прак­тики контрольної роботи, систематизовано загальноприйняті основні принципи зовнішнього контролю за фінансовими ре­сурсами. У преамбулі Декларації зазначається про необхідність існування у кожній державі вищого органу контролю задля за­безпечення ефективного цільового використання суспільних фі­нансових ресурсів.

Серед основних принципів фінансового контролю, зафіксо­ваних у Лімській декларації, такі:

• незалежність фінансового контролю як невід'ємного атри­бута демократії й обов'язкового елемента управління фінансо­вими ресурсами;

• законодавче закріплення незалежності органів фінансово­го контролю;

• визначення необхідності попереднього контролю й кон­тролю за фактичними результатами;

• наявність внутрішнього та зовнішнього контролю як обо­в'язкової умови існування фінансового контролю;

• гласність і відкритість контрольних органів з обов'язко­вою вимогою збереження комерційної та іншої таємниці, що за­хищається законом.

ГММ 8. ПРАВОВІ ЗАСАДИ ОРГАНІЗАЦІЇ ФІНАНСОВОГО КОНТРОЛЮ В УКРАЇНІ І47_

Назначені принципи надалі дістали закріплення у національ­них .шкшюдавствах країн Європи, в тому числі її України. 8 черв­им 'ЛООІ р. у Києві керівники вищих органік фінансового конт­ролю держав—учасниць. СНД на основі Лімської декларації прийняли Декларацію про загальні принципи діяльності вищих (ірппііи фінансового контролю держав—учасниць Співдружнос­ті І Іезалежних Держав. До принципів, на яких будується діяль­ність вищих органів фінансового контролю, Декларація зара­хувала законність, незалежність, об'єктивність, компетентність, оперативність, доказовість, гласність, дотримання професійної

("ПІКИ.

Контроль як елемент управління відіграє суттєву роль у за­безпеченні функціонування держави й усієї політичної системи. Фінансовий контроль як складова контролю відіграє таку саму роль на фінансових ринках, у сфері публічної фінансової діяль­ності. Як складова державного управління фінансовий контроль с засобом, інструментом реалізації політики держави. Водночас його можна розглядати як самостійну управлінську діяльність, що має власні методи, способи, форми реалізації тощо.

Об'єктом фінансового контролю є як публічна фінансова діяльність, так і фінансова діяльність суб'єктів підприємницької діяльності, непідприємницьких структур, фінансово-кредитних інститутів тощо.

Предметом контролю є фінансові операції, пов'язані зі ство­ренням та використанням фондів коштів. Проте об'єкт фінансо­вого контролю значно ширший за просто перевірку фінансових ресурсів, оскільки в кінцевому підсумку контролюється і вико­ристання матеріальних, природних, трудових ресурсів під час опосередкування фінансовими відносинами процесів національ­ного виробництва й перерозподілу.

Кінцевою метою фінансового контролю є встановлення правопорядку. Досягнення поставлених перед фінансовим кон­тролем (передусім державним та муніципальним) цілей потре­бує вирішення певних завдань (напрямів), а саме:

• перевірка виконання фінансових зобов'язань перед держа­вою та муніципальними органами всіма суб'єктами фінансових правовідносин;

• перевірка правильності використання державними й му­ніципальними установами, організаціями і підприємствами, що перебувають у їх господарському віданні або оперативному ю*

148 Модуль 1. ПУБЛІЧНА ФІНАНСОВА ДІЯЛЬНІСТЬ І ФІНАНСОВЕ ПРАВО

управлінні, грошових коштів (бюджетних коштів, банківських позик і т. п.);

• перевірка дотримання правил здійснення різноманітних фінансових операцій, розрахунків, зберігання грошових кошті в вищезазначених суб'єктів;

• виявлення внутрішніх резервів виробництва, економніше та ефективніше використання матеріальних і грошових ресурсів;

• превентивне завдання, що полягає у запобіганні можли­вим порушенням фінансового законодавства та фінансової дис­ципліни;

• перевірка законності діяльності державних і муніципаль­них органів, що беруть участь у фінансовій діяльності¹.

Головним завданням фінансового контролю є підтримка фінансової дисципліни, запобігання фінансовим правопорушен­ням і вжиття заходів примусу за їх учинення. Фінансова дисцип­ліна — це стан дотримання органами державної влади й місцевого самоврядування, суб'єктами господарювання всіх форм власнос­ті, об'єднаннями громадян, посадовими особами, громадянами України та іноземними громадянами встановлених законодав­ством і нормативно-иравовими актами фінансово-правових норм. Фінансова дисципліна виражає одну зі сторін законності. Урахо­вуючи взаємозв'язок здійснюваного фінансового контролю як із боку окремих підприємств, установ, організацій, так і з боку орга-ніії державної влади й місцевого самоврядування та їх посадо­вих осіб, дотримання законних прав обох сторін гарантовано.

Під час здійснення фінансового контролю задовольняються державні інтереси, що полягають в успішній реалізації держав­ної фінансової політики, ефективному використанні фінансових ресурсів держави. Державне значення фінансового контролю втілюється у тому, що при його проведенні перевіряють: по-пер­ше, дотримання державними та громадськими органами, під­приємствами, установами, організаціями, посадовими особами, громадянами встановленого правопорядку у процесі фінансової діяльності; по-друге, економічну обґрунтованість та ефектив­ність дій, відповідність їх інтересам держави².

' Грачева Е. Ю. Финанеовьій контроль/ Е. Ю. Грачсва, Г. П. Толстопя-тенко, Е. А. Ршжкова. — М.: Изд. Дом «Камероп», 2004. С. 124.

² Грачева Е. Ю. Государетвенньїе нитереоьі при осущсствлеіши финансо-вого бюджетного контроля / Е. Ю. Грачева // Актуальніше проблеми финап-сового права Рссиублики Беларусь, Роееии, Украйні,]. - С. 43.

ГЛМІ 5, ПРАВОВІ ЗАСАДИ ОРГАНІЗАЦІЇ ФІНАНСОВОГО КОНТРОЛЮ В УКРАЇНІ 149

( >і же, фінансовий контроль — це цілеспрямована діяль­ніші уповноважених державою органів, підприємств, установ ти організацій незалежно від форм власності, спрямована на дотримання законності, фінансової дисципліни й раціональнос­ті у реалізації публічної фінансової діяльності держави, тобто мобілізації, розподілу й використання публічних фондів кош­тів із мстою виконання завдань і функцій держави і територі-нлі.них громад та ефективного соціально-економічного роз­питку всіх суб'єктів фінансових відносин.

Унаслідок виконання завдань фінансового контролю відбу­вається поліпшення фінансової дисципліни всіх учасників фі-иапсово-правових відносин. Юридична наука та чинне зако­нодавство містять ряд основоположних принципів здійснення фінансового контролю, дотримання яких дає змогу органам фі­нансового контролю у повному обсязі виконувати свої повнова­ження. Це принципи:

• законності, об'єктивності, поєднання державних, регіона­льних і приватних інтересів;

• розподілу контрольних повноважень, що передбачає роз­межування функцій ініціювання та виконання фінансового кон­тролю між суб'єктами;

• повноти охоплення об'єктів контролем, який досягається шляхом суцільного відстежування або вибіркової перевірки пев­них сегментів підконтрольних об'єктів;

• достовірності фактичної інформації, дотримання якої за­безпечує її відповідність реальним фінансовим ресурсам, проце­сам і результатам діяльності, що їх відображає ця інформація;

• збалансованості контрольних дій, який передбачає узго­дженість їх внутрішньої та зовнішньої спрямованості й забезпе­чує рівновагу фінансового контролю;

• превентивності контрольних дій, завдяки якому досяга­ється завчасне здійснення контролю з метою запобігання істот­ним відхиленням у здійсненні фінансового процесу від норм;

• самодостатності системи контролю, що передбачає наяв­ність такого складу елементів контролюючої системи, який за­безпечує ефективність її функціонування й розвитку;

• ефективності, що передбачає пристосованість системи кон­тролю до фінансової діяльності суб'єктів господарювання і зале­жить від повноти виконання контролюючими суб'єктами таких основних вимог: