§ 2. Правовое регулирование подготовки и проведения выборов

ределенной территории или коллектива для выборов одного или нескольких депутатов. Число и нарезка избирательных округов по вы­борам в парламент обычно определяются законом, иногда правитель­ством (Италия), специальными комиссиями (Канада); по выборам в органы местного самоуправления — актами этих органов.

В зависимости от характера представительства избирательные ок­руга бывают территориальными и производственными. Первые объе­диняют избирателей по месту жительства (они создаются специально или ими могут стать субъекты федерации, административно-террито­риальные единицы), вторые — по месту работы. Производственные округа создавались в свое время в Польше и некоторых других странах, в настоящее время они существуют в КНР. Однако только производст­венных округов не бывает, они всегда сочетаются в масштабе страны или административно-территориальной единицы с территориальны­ми округами. В отдельных странах округа создаются по этническому признаку (Сингапур, Фиджи).

Существуют три основных вида территориальных округов: одно­мандатные, многомандатные я общегосударственные. Последние в за­рубежных странах обычно называют национальными округами (следу­ет помнить, что слово «национальный» на многих языках является си­нонимом слова «государственный»). От одномандатного округа избирается один депутат в парламент или местный представительный орган (число выдвинутых кандидатов может быть различным), от мно­гомандатного округа избираются два и более депутата (иногда больше 10), национальный округ может включать всех депутатов парламента (так было в свое время в Конго, когда избирателям предлагался список кандидатов от единственной партии, соответствующий числу мест), но он может создаваться и для избрания части депутатов (как, например, в Венгрии), остальные же избираются по одномандатным и многоман­датным округам. В Италии, например, после реформ 1993 г. 25% депу­татов в нижнюю палату избираются по 27 многомандатным округам по пропорциональной избирательной системе, а 75% — по одномандат­ным по мажоритарной системе относительного большинства.

Избирательный участок — это пункт голосования, куда приходят избиратели, чтобы выразить свою волю, и где производится первич­ный подсчет поданных голосов. Остальные избирательные комиссии (кроме участковых) суммируют данные протоколов, полученных от участковыхи нижестоящих избирательных комиссий. Избирательный участок охватывает обычно небольшое число жителей (на выборах в парламент не более нескольких тысяч человек), в больницах, на судах, находящихся в плавании, в гористых местностях могут создаваться и более мелкие избирательные участки.

230 Глава 10. Институты непосредственной демократии: выборы, отзыв...

§ 2. Правовое регулирование подготовки и проведения выборов

231

Как правило, избирательный участок гораздо меньше избиратель­ного округа, на территории округа располагается несколько, а иногда и множество избирательных участков. Однако в небольших населенных пунктах при выборах органов местного самоуправления участок может охватывать несколько избирательных округов, которые включают кан­дидатов, выдвинутых группами домов или улиц.

Избирательные органы — это обычно избирательные комиссии, в странах Латинской Америки — избирательные трибуналы, избира­тельные советы, гражданский регистр (орган, который ведет списки избирателей). Они ведают организацией и проведением выборов, обеспечивают контроль за соблюдением избирательного законода­тельства, определяют результаты выборов. Избирательные трибуналы сочетают функции избирательных комиссий (осуществляют подсчет голосов, объявляют результаты выборов) и некоторые судебные и ад­министративные функции: могут уволить должностных лиц в отставку за нарушения по выборам, но к уголовной ответственности привлечь не могут — это право суда. Кроме того, верховный избирательный три­бунал толкует законы о выборах, его заключение необходимо для пар­ламента при принятии избирательного законодательства. В некоторых странах задачи избирательных комиссий (особенно центральных) мо­гут быть возложены на другие государственные органы, например на министерство внутренних дел или центральное статистическое управ­ление.

Избирательные органы могут формироваться судами (Коста-Ри­ка), парламентом (Узбекистан), правительством (Австрия), органами местного самоуправления (местные избирательные комиссии Украи­ны), вышестоящими избирательными комиссиями (если не созданы другими органами). В соответствии с законодательством последних де­сятилетий во многих странах в избирательные комиссии обязательно включаются представители оппозиционных партий. Установлены оп­ределенные пропорции (например, в Азербайджане треть членов — из оппозиции)- Члены комиссий рассматриваются как должностные ли­ца, хотя в некоторых странах (например, в Германии) они, по крайней мере их часть, работают на общественных началах- Во многих странах, однако, членство в избирательной комиссии, особенно центральной, рассматривается как оплачиваемая постоянная государственная долж­ность (например, в Испании).

Избирательные комиссии различны в зависимости от охватывае­мой ими территории. Полномочия общегосударственной комиссии (обычно она называется центральной или национальной) распростра­няются на всю страну, в федеративных государствах свои комиссии создаются в субъектах федерации. Территориальные избирательные ко-

миссии образуются в административно-территориальных единицах, окружные избирательные комиссии — в избирательных округах, уча­стковые избирательные комиссии — на пунктах голосования (участ­ках). Окружные комиссии регистрируют кандидатов в депутаты по сво­ему округу, определяют победителя по итогам голосования. Главные задачи участковой избирательной комиссии — составление и проверка полного списка избирателей, проведение голосования, подсчет голо­сов. Победителя они не определяют: для этого свои протоколы они представляют в вышестоящую избирательную комиссию — окружную или территориальную, в зависимости от характера выборов. Все эти комиссии выполняют и другие задачи, о которых говорилось выше в общей форме: контроль за соблюдением законности выборов, органи­зация избирательной кампании и т.д.

Избирательные комиссии и иные избирательные органы бывают постоянными (Испания) и временными, создаваемыми лишь на пери­од проведения выборов (Италия). Центральные комиссии, избира­тельные трибуналы, гражданский регистр действуют обычно на посто­янной основе (избирательные трибуналы и регистр — всегда). Цен­тральные комиссии иногда, в странах тоталитарного социализма, бывают временными и работают на общественных началах (оплачива­ется работа председателя и секретаря), они образуются только на пери­од выборов и после подсчета голосов, определения победителей и вы­дачи документов об избрании прекращают свою работу. Окружные и участковые комиссии, как правило, имеют временный характер. Тер­риториальные комиссии бывают и постоянными, и временными.

Центральная избирательная комиссия создается указами прези­дента, постановлениями парламента, правительства, реже — верхов­ным судом. В Мексике, Германии, некоторых других странах она обра­зуется из представителей партий, выдвигающих кандидатуры на выбо­рах, но возглавляет се государственный чиновник, занимающий место председателя комиссии по должности, — министр внутренних дел, на­чальник статистического управления и др. В Индии, Пакистане, Си­рии центральная избирательная комиссия целиком состоит из посто­янных государственных служащих. В странах тоталитарного социализ­ма она формируется высшими органами государства из известных общественных деятелей, рабочих, крестьян-кооператоров и работает на общественных началах. Во многих странах центральная избиратель­ная комиссия в качестве специального органа не создается, ее роль вы­полняет министерство внутренних дел (Великобритания, Франция и др.). Остальные избирательные комиссии обычно состоят из пред­ставителей партий, участвующих в выборах, судей, депутатов муници­пальных органов. В англосаксонских странах роль окружных избира-

тельных комиссий иногда выполняют единолично должностные ли­па — шерифы графств, а участковых — чиновники по выборам (регистраторы, участковые инспекторы и др.). Однако на всех уровнях при выдаче бюллетеней, подсчете голосов, определении итогов голо-. сования присутствуют представители кандидатов, политических пар­тий, прессы.

Списки избирателей. По общему правилу голосовать могут только лица, включенные в список избирателей. Лица, имеющие временные удостоверения на право голосования (например, в связи с команди­ровкой), заносятся в дополнительный список избирателей и только после этого получают избирательный бюллетень. Лишь в отдельных странах, например в Сирии, нет списка избирателей, достаточно предъявить удостоверение личности, в котором делается отметка, что избиратель проголосовал. В некоторых других странах, где велика не­грамотность, избиратель ставит отпечаток своего большого пальца, ко­торый затем окрашивается несмываемой в течение минимум недели краской.

В большинстве стран ведение списков избирателей относится к компетенции муниципальных властей (Нидерланды, Франция, Ита­лия, Польша), в латиноамериканских странах для этого существует особая служба — национальный или гражданский регистр, в Израиле списками ведает министерство внутреннихдел, в Швеции — налоговое управление, в Испании — назначенные «избирательные агенты». В список избирателей могут быть включены лишь лица, удовлетворяю­щие избирательным цензам (квалификациям), которые, как уже отме­чалось, имеют свои особенности в каждой стране. Эти списки переда­ются затем органам, которые проводят голосование, в большинстве стран — участковой комиссии. Она проводит проверку списков, для чего необходимо предъявить соответствующие документы (во многих англосаксонских странах, где нет паспортов для внутреннего употреб­ления, а есть только международные паспорта, используются самые разные документы).

При составлении списков, их проверке и уточнении участковыми избирательными комиссиями, чиновниками-регистраторами и други­ми органами используются два способа: обязательная регистрация й необязательная. Обязанность или отсутствие обязанности регистрации я относится не к избирателю, а к комиссии или чиновнику-регистрато- | ру. При системе необязательной регистрации чиновник (избирательная 1 комиссия) не включает автоматически избирателя в список, он делает ■ это только по инициативе последнего. Избиратель сам должен обра­титься с соответствующим заявлением, если он хочет быть включен­ным в список избирателей (Испания, Мексика, США). При системе

233