Ж.-П.ЖАККЕ

Droit constitutionnel et institutions politiques

4e édition

2000

Jean Paul Jacqué

Professeur des Facultés de droit

КОНСТИТУЦИОННОЕ

П Р А ВО И ПОЛИТИЧЕСКИЕ

ИНСТИТУТЫ

Учебное пособие

Перевод с французского профессора В.В. Маклакова

DA OZ

МОСКВА ЮРИСТЪ

2 00 2

УДК 342(075.8) ББК 67.400 Ж22

Данное издание выпущено в рамках проекта «Translation projects при поддержке Института «Открытое общество» (Фонд Сороса) — Россия и Института «Открытое общество» — Будапешт

Перевод с французского, вступительная статья и примечания докт. юрид. наук, профессора В.В. Маклакова

Ж.-П. Жакке

Ж22 Конституционное право и политические институты: Учеб. пособие / Пер. с франц. - М.: Юристъ, 2002. - 365 с, ISBN 5-7975-0485-5 (в пер.)

Краткий курс конституционного права и политических институтов профес¬сора. Страсбургского университета Ж.-П. Жакке представляет собой системати¬зированное изложение названной дисциплины, преподаваемой в высших учеб¬ных заведениях Франции. Особенностью книги является подробное рассмотре¬ние государственно-правовых институтов США, Великобритании и ФРГ. В ней кратко рассмотрены и правовые институты России.

Для научных работников, преподавателей, аспирантов и студентов юриди¬ческих вузов и факультетов. . . .

© Editions Dalloz, 2000

© Перевод. «Юристъ», 2002

УДК 342(075.8) ББК 67.400

ISBN 5-7975-0485-5

ОГЛАВЛЕНИЕ

Предисловие к русскому изданию .....

Введение — • •....... — . •

Часть I. ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА

Глава I. Государство

Отдел 1. Понятие государства

§ 1. Территория —

§ 2. Население •

§ 3. Государственная власть

Отдел 2. Различные формы государства

§ 1. Унитарное государство . .. .. •

§ 2. Федеративное государство ....

Отдел 3. В связи с образованием Европейского сообщества

пересматривается ли вопрос о государстве? 49

Глава П. Власть. • • • • • • ..... 51

Отдел 1. Основания власти ... • • .... 51

§ 1. Теократические теории суверенитета 51

§ 2. Демократические теории суверенитета 52

Отдел 2. Способы осуществления власти . .54

§ 1. Форма правления, основывающаяся на концепции

народного суверенитета. 55

§ 2. Представительная форма правления 57

Глава III. Демократическое назначение управляющих 66

Отдел 1. Избирательное право 66

§ 1. Предоставление права голоса 66

§ 2. Пользование правом голоса 73

Отдел 2. Избирательные системы 75

§ 1. Основные избирательные системы — 75

§ 2. Выбор избирательной системы 85

Глава IV. Организация власти. 89

Отдел 1. Теория разделения властей 89

§ 1. Цели теории Монтескье. 89

§ 2. Отношения между властями 90

Отдел 2. Классификация форм правления на основе

теории разделения властей 92

§ 1. Формы правления, основанные на совмещении

властей : 92

§ 2. Правление, основанное на разделении властей.... 95

Глава V. Конституция .... 102

Отдел 1. Понятие конституции 102

§ 1. История понятия конституции .... 102

§ 2. Функции конституции 104

§ 3. Виды конституций 106

Отдел 2. Разработка и пересмотр конституции 107

§ 1. Учредительная власть ........... 107

§ 2. Способы разработки конституции... 108

§ 3. Пересмотр конституции 110

Отдел 3. Контроль за конституционностью законов 114

§ 1. Органы контроля 114

§ 2. Время проведения контроля 117

§ 3. Техника контроля ............. 118

Часть И. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СТРОЙ ИНОСТРАННЫХ ГОСУДАРСТВ

Глава I. Президентский режим в США . . 123

Отдел 1. Президент 124

§ 1. Выборы Президента 125

§ 2. Организация исполнительной власти 128

§ 3. Полномочия Президента.. 130

Отдел 2. Конгресс. ... 133

§ 1. Избрание членов Конгресса.................... ... 133

§ 2. Организация Конгресса 4........ < 134

§ 3. Полномочия Конгресса 135

Отдел 3. Отношения между Президентом и Конгрессом 138

§ 1. Средства воздействия Президента на Конгресс 138

§ 2. Средства воздействия Конгресса на Президента 142

Отдел 4. Верховный суд ...... 144

§ 1. Состав Верховного суда. 145

§ 2. Контроль за конституционностью законов 145

Отдел 5. Федерализм 148

§ 1. Усиление полномочий Союза 149

§ 2. Права штатов . 150

Отдел 6. Политические партии — • 152

§ 1. Структура партий 152

§ 2. Функции партий 153

Заключение ... • • 153

Глава II. Парламентский режим в Великобритании — 154

Отдел 1. Эволюция государственного строя 156

§ 1. Ограниченная монархия • 156

§ 2. Парламентская монархия — 157

§ 3. Демократизация государственного строя 159

Отдел 2. Бипартизм : • 160

§ 1. Две основные партии 161

§ 2. Избирательная система — основная причина двух-

, партийности. 167

§ 3. Двухпартийная система .. 168

Отдел 3. Институты ... • 172

§ 1. Исполнительная власть...... 172

§ 2. Законодательная власть .... \ 174

§ 3. Отношения между Правительством и Парламентом ... 179

Заключение •' • • 182

Глава III. Парламентский режим в Германии 184

Отдел 1. Правовое государство . 185

§ 1., Основные права 185

§ 2. Контроль за конституционностью законов 186

Отдел 2. Федеративное государство ... — • • 187

§ 1. Распределение компетенции между землями

и федерацией. 187

§ 2. Институциональные аспекты федерализма. 188

§ 3. Эволюция федерализма ... 189

Отдел 3. Рационализированный парламентаризм 190

§ 1. Исполнительная власть. 191

§ 2. Парламент 193

1 § 3. Отношения между исполнительной и законодатель-

ной властями. • 194

Отдел 4. Политическая жизнь. 196

§ 1. Статус политических партий 197

§ 2. Правительственные коалиции 197

Заключение. . . • .199

8

Оглавление

Оглавление .

Глава IV. Конституционная эволюция в России и в странах

Центральной и Восточной Европы 200

Отдел 1. Советская государственная система 200

§ 1. Идеологические основы системы 201

§ 2. Советские институты 204

Отдел 2. Эволюция Советского Союза 205

§ 1. Попытки проведения реформ , . 206

§ 2. Россия при Борисе Ельцине.. 207

§ 3. Новая российская Конституция .... 207

Отдел 3. Государственные системы стран Центральной

и Восточной Европы 209

§ 1. Учреждение правового государства 209

§ 2. Демократический плюрализм 210

§ 3. Парламентская форма правления.... 211

Часть III. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СТРОЙ ФРАНЦИИ

Раздел I. Французская конституционная история (1789-1958)

Глава I. От революции к империи (1789—1815) 217

Отдел 1. Революционные эксперименты ...... , 217

§ 1. Конституция от 14 сентября 1791 г. ..... 217

§ 2. Первая республика 218

§ 3. Конституция от 5 фрюктидора III г. 220

Отдел 2. Консулат и Империя ..... 221

§ 1. Избирательная система 221

§ 2. Законодательная власть - 222

§ 3. Исполнительная власть 222

§ 4. Эволюция к Империи. 223

Глава П. От Реставрации ко Второй империи (1815—1870) ...... 224

Отдел 1. Реставрация и Июльская монархия 224

§ 1. Хартия 1814 г. 224

§ 2. Июльская монархия 226

Отдел 2. Вторая республика и Вторая империя 228

§ 1. Конституция от 4 ноября 1848 г. 228

§ 2. Вторая империя .. 229

Глава III. От одной парламентской республики к другой

(1870-1958) ,.' 230

Отдел 1. Третья республика 230

§ 1. Учредительное собрание.. * . 230

§2, Организация публичной власти. 233

§ 3. Кризис 16 мая 1877 г. 235

§ 4. Эволюция режима. 237

Отдел 2. От Виши к Конституции 1946 г. 239

§ 1. Правительство Виши .. .... • 239

§ 2. Свободная Франция . 240

§ 3. Учредительные собрания .... 241

Отдел 3. Четвертая республика . 243

§ 1. Институты — 243

§ 2. Практика: возврат к Третьей республике 247

§ 3. Закат Четвертой республики. .' 249

Раздел II. Пятая республика

Глава I. Общая характеристика Конституции 253

Отдел 1. Источники конституционного «вдохновения» . . 253

§ 1. Отдаленные по времени источники 254

§ 2. Идеи генерала де Голля 254

§ 3. Вклад Правительства ..... 255

Отдел 2. Парламентская республика? . 255

§ 1. Республиканская традиция 256

§ 2. Парламентский режим? .,. 259

Отдел 3. Пересмотр Конституции 262

§ 1. Пересмотр Конституции в соответствии со ст. 89 262

§ 2. Пересмотр Конституции в соответствии со ст. 11 .. 264

§ 3. Споры о надконституционности 266

§ 4. Пересмотры Конституции 1958 г. 267

Глава II. Исполнительная власть . 270

Отдел 1. Президент республики 270

§ 1. Статус Президента республики 270

§ 2. Собственные полномочия Президента республики — 281 § 3. Полномочия Президента республики, требующие

контрасигнации 293

§ 4. Ответственность Президента республики 297

Заключение... .'. ... 299

Отдел 2. Правительство 301

§ 1. Статус Правительства 302

§ 2. Статус министров 306

§ 3. Полномочия Правительства 310

Оглавление

Глава III. Парламент 316

Отдел 1. Члены Парламента 317

§ 1. Выборы , 317

§ 2. Статус парламентариев 321

Отдел 2. Организация палат Парламента 324

§ 1. Регламенты палат Парламента 325

§ 2. Органы палат Парламента 325

§ 3. Порядок проведения заседаний палат 328

Отдел 3. Законодательные полномочия 331

§ 1. Сфера законодательства 331

§ 2. Обычная законодательная процедура. . ..... 333

§ 3. Специальные процедуры 339

Отдел 4. Контрольные полномочия 340

§ 1. Контроль без приведения в действие механизма .

ответственности Правительства, 340

§ 2. Контроль с постановкой вопроса об ответственности

Правительства 341

Глава IV. Контроль за конституционностью законов 345

Отдел 1. Организация Конституционного совета 346

§ 1, Состав Конституционного совета. 346

§ 2. Деятельность Конституционного совета 348

Отдел 2. Компетенция Конституционного совета 351

§ 1. Споры по поводу избирательных операций 352

§ 2. Контроль за распределением полномочий между

Парламентом и Правительством ...... 353

§ 3. Контроль за конституционностью законов 354

§ 4. Контроль за международными договорами 355

Заключение 356

Предметный указатель 357

Предисловие к русскому изданию

Предлагаемая читателю работа профессора университета в Страсбур¬ге Жана-Поля Жакке, выпущенная парижским издательством «Дал-лоз», лет десять — двенадцать назад была бы названа явно буржуазной и с учетом замечаний автора о советской и российской конституцион¬ной системе непременно нашла бы свое место в отделе специального хранения в одной из центральных библиотек в Москве. Данное изда¬ние относится к серии «Mémentos». Этот термин может быть переве¬ден как «краткое руководство», «краткий курс». Названным издатель¬ством такие книги выпускаются по всем дисциплинам, изучаемым на юридических факультетах во Франции. Указанная серия рассчитана на «продвинутых» студентов, на лиц, интересующихся соответствую¬щей правовой проблематикой, и представляет собой краткое, последо¬вательное и чрезвычайно структурированное изложение соответству¬ющего материала. В этом отношении не является исключением и предлагаемый сжатый курс конституционного права и политических институтов.

Материал в этом и других подобных изданиях излагается в строго

выверенном порядке: от общих закономерностей к частным их прояв-

лениям. Такая последовательность подчеркивается соответствующим

расположением текста и выделением абзацев, что призвано концент-

рировать внимание читателя. ;,• •

Книга Ж.-П. Жакке вышла во Франции четырьмя изданиями; перевод

последнего, четвертого издания 2000 г. и предлагается читателю.

«Конституционное право и политические институты» представляет

собой учебное пособие, построенное, как уже говорилось, по опреде-

ленной схеме подачи материала. Содержание книги не очень отлича-

ется от «толстых» соответствующих учебников й учебных пособий по

названному курсу. Единственным исключением является, пожалуй,

непропорционально большая по объему вторая часть, посвященная го-

сударственному строю зарубежных стран, по отношению к разделу о

конституционном праве Франции — стране, на читателей которой и

рассчитано издание.

Если рассматривать книгу с привычных для российского читателя юридической литературы позиций, то первая часть в значительной мере напоминает общую часть конституционного права; во второй части рассказывается о государственном строе США, Великобрита¬нии, ФРГ и кратко излагается эволюция политических институтов в России и в странах Центральной и Восточной Европы; тре¬тья часть содержит материал о конституционном праве и полити¬ческих институтах Франции. О содержании второй части уже гово¬рилось. Такое композиционное построение также характерно и для полных курсов конституционного (государственного) права зару¬бежных стран.

Сопоставление материала как в общей части, так и в части особенной (т.е. в главах* посвященных конституционному праву США, Велико¬британии, ФРГ и Франции) с действующими в России программа¬ми и учебниками по конституционному праву указывает на замет¬ные расхождения между ними. Некоторая доля общей части книги Ж.-П. Жакке содержит темы, изучаемые у нас в курсе теории государ¬ства и права (например, теории происхождения власти); но при этом ничего не говорится о правах и свободах, о местных органах власти и о правовом положении парламента и исполнительной власти, — одной из центральных тем преподаваемого в России курса. Такой подход к изложению типичен почти для всех французских учебников и учеб¬ных пособий по конституционному праву.

Права и свободы, рассматриваемые в отечественной науке в качестве одного из основных институтов, поскольку они являются основой конституционного строя, во Франции изучаются в отдельном обшир¬ном курсе. Этот курс был выделен из конституционного права в 1954 г. и с 1962"г. стал обязательным для изучения в высших учебных заведениях. Такое обособление можно объяснить тем, что поскольку права и свободы имеют естественное происхождение, они находятся как бы над государством, принадлежат любому человеку в силу факта его рождения, в силу его принадлежности к этому биологическому созданию, и поскольку эти права неотчуждаемы, то, стало быть, они должны изучаться отдельно от государственных институтов. Кроме того, трудно найти какую-либо юридическую дисциплину, в которой не затрагивались бы права и свободы; правда, они рассматриваются в каждой отрасли со своей специфической точки зрения. Другими сло¬вами, права и свободы являются междисциплинарной отраслью права. Рассмотрение в специальном курсе способствует их более тщательно¬му и объемному изучению (в частности, в нем рассматриваются раз¬личные теории прав и свобод). Небезынтересно и то, что в результате очередной реформы юридического курса во Франции с 1993 г. дис¬циплина, изучающая права и свободы, стала именоваться «Право ос¬новных свобод» («Droit des libertés fondamentales»). Изменение назва¬ния объясняется тем, что существующие свободы закрепляются в пра¬вовых нормах и рассматриваются через призму писаного права; это обстоятельство получило отражение в названии курса . Здесь вполне уместно упомянуть и о том, что курс «Публичные свобо¬ды» издается и в серии «Mémentos» (авторы Ж. Рош и А. Пуй); в 1997 г., например, вышло 12-е его издание.

Изучение института местного управления и самоуправления во Франции и других странах, воспринявших ее правовую систему (на¬пример, ВчБельгии), всегда входило в курс административного права, поскольку считается, что формы, статус и само существование местно¬го управления и самоуправления определяются центральными орга¬нами государственной власти. Последние могут реорганизовывать или упразднить систему этих органов. В конституциях содержатся лишь самые общие сведения на этот счет.

Посмотрим, как этот институт закреплен в Конституции Пятой рес¬публики. В Основном законе Франции 1958 г. лишь три статьи посвя¬щены местным территориальным коллективам (ст. 72—74). В ст. 73 говорится о статусе заморских департаментов (режим послед¬них определяется законом и может изменяться с учетом их особого положения), но сам этот статус не раскрывается; предусмотрено, что статус заморских территории должен определяться законом Франции, но по согласованию с их территориальными ассамблеями (ст. 74). Конституционное регулирование местного управления и самоуправ¬ления (ст. 72) сводится к указанию видов территориальных коллекти¬вов (коммуны, департаменты, заморские территории), к тому, что эти коллективы создаются законом (т.е. подчеркивается их неконституци¬онное происхождение) и что они свободно управляются выборными органами, опять-таки при соблюдении условий, предусмотренных за¬коном. В последнем абзаце ст. 72 устанавливается способ контроля за названными коллективами — представители правительства ответст¬венны за обеспечение национальных интересов и административный контроль и соблюдение законов. Несколько строк в конституционном тексте, таким образом, никак не раскрывают статус французского

местного управления и самоуправления. Он закреплен в законода¬тельном материале на уровне ниже конституционного; большинство норм, относящихся к правовому положению местного управления и самоуправления, содержится в Административном кодексе и Общем кодексе территориальных коллективов (число статей последнего зна¬чительно более тысячи).

1 Hermet G., Badie B., Birnbaum P., BraudPh. Dictionnaire de la science politique et des institutions politiques. 4Te édition. Paris, 2000. P. 240.

Что же касается отсутствия в общей части книги Ж.-П. Жакке разде¬лов о парламенте, главе государства и правительстве, казалось бы, столь необходимых, то эти институты изучаются в рамках соответст¬вующих государственно-правовых систем в особенной части; при из¬ложении этих вопросов нередко раскрываются некоторые общие зако¬номерности соответствующих институтов. В системе юридических дисциплин в университетах Франции отсутствует специальный курс конституционного права зарубежных стран. Впрочем, такой подход оправдан. Институты парламента и правительства в курсе конститу¬ционного права зарубежных стран, являющемся обязательной дис¬циплиной в высших учебных заведениях России, в определенной мере дублируют соответствующие институты особенной части. При чтении любой книги по конституционному праву, изданной во Франции (включая и книгу Ж.-П. Жакке), обращают на себя вни¬мание некоторые терминологические расхождения. Один и тот же термин имеет разное значение в российском и французском праве. В качестве примера укажем на термин «régime politique», дословно переводимый как «политический режим». В отечественном пред¬ставлении он означает способы и методы осуществления государст¬венной власти. Во французском конституционном праве этот тер¬мин многозначен и служит для обозначения различных явлений и институтов. Так, в одном из французских словарей политической науки и политических институтов указывается, что под политичес¬ким режимом понимается способ, которым организуется публичная власть, т.е.* порядок назначения, компетенция и юридические и по¬литические правила, управляющие их отношениями . В более широ¬ком смысле данный термин обозначает не только конституционную организацию государства, но также иных «актеров» политического процесса, таких как политические партии, средства массовой инфор¬мации, а также права и свободы человека и гражданина и механиз¬/ •

Предисловие к русскому изданию 15

_ , . ^ —j

мы «политической социализации» ^граждан. Им может обозначаться и совокупность институтов демократии, авторитаризма и тоталита¬ризма; в последнем случае он совпадает с употреблением в россий¬ской науке конституционного права. Еще один автор словаря кон¬ституционного права под политическим режимом разумеет лишь способ организации и функционирования политической власти в определенном обществе, т.е. в нашем представлении термин в зна¬чительной мере отождествляется с формой правления . Терминологическая «несостыкованность» в русском и французском языке в некоторой мере затрудняла работу переводчика, которому приходилось, с учетом контекста, подыскивать термину «régime poli¬tique» соответствующее значение, принимая во внимание терминоло¬гию, утвердившуюся в России. Иногда при переводе возникает ощу¬щение терминологического смешения в употреблении одного и того же термина. Например, в'главе IV «Организация власти» первой части книги, классифицируя формы правления на основе теории раз¬деления властей, автор рассказывает о возможном совмещении раз¬личных ветвей власти в руках одного лица или органа и делает вывод, что при таком совмещении возникают личные диктатуры, цезарист¬ские или бонапартистские модели власти, а также авторитарные ре¬жимы. Другими словами, по нашим представлениям, здесь имеет место смешение двух различных институтов — формы правления-и политического режима. Как известно, в отечественном конституцион¬ном праве признается определенная зависимость между этими инсти¬тутами, но они рассматриваются в качестве самостоятельных. Напри¬мер, авторитаризм может существовать при любой форме правления.

* * *

По прочтении книги создается убеждение, что Ж.-П. Жакке — отмен¬ный знаток конституционного материала и государственно-правовых систем, существовавших и существующих в Великобритании и Фран¬ции, эрудит в области конституционного права США и ФРГ. Превос¬ходная осведомленность автора позволяет ему с равной тщательнос¬тью и полнотой анализировать конституционные реалии указанных государств. Основное достоинство работы состоит в том, что она со¬держит богатое фактическим материалом изложение конституцион¬ных режимов названных стран (исключением, о чем будет сказано

ниже, явилось включение материала о конституционном праве Рос¬сии).

В работе Ж.-П. Жакке привлекают к себе внимание исторический подход к изложению конституционно-правовых институтов и социо¬логический метод, разъясняющий и. развивающий формальные юри¬дические нормы. Действительно, лишь уяснив эволюцию отношений между королем и собиравшихся при нем собраний, включавших раз¬ного рода лиц, можно понять закономерность образования парламента в Великобритании, появления в этой стране института импичмента и отпочкования от последнего института политической ответственности правительства. Еще одним примером правомерности исторического подхода может служить изложение конституционной истории Фран¬ции. Действующая в настоящее время в этой стране конституционно-правовая система — результат предшествующей бурной и увлекатель¬ной истории. Все французские ученые, включая и Ж.-П. Жакке, изу¬чающие конституционное право.своей страны, уделяют большое вни¬мание истории этой отрасли права. Можно только позавидовать тому, как они любят правовое прошлое своей страны.

Не совсем обычным российскому читателю покажется использование автором при изложении материала элементов социологического ха¬рактера. Прежде всего это относится к главе III первой части книги Ж.-П. Жакке, посвященной избирательным системам. Автор рассказывает о влиянии различных систем на поведение политичес¬ких партий, на возникновение биполяризации, на трудности или, на¬оборот, на облегчающие обстоятельства, способствующие формирова¬нию правительства, на деятельность коалиционных правительств. До¬статочно убедительными выглядят рассуждения автора о воздействии избирательных систем на решение избирателей отдать свой голос за какую-либо политическую партию или кандидата, о появлении «по¬лезного» голосования и о деформирующем действии мажоритарных избирательных систем.

В книге рассказывается об институтах и правовых явлениях, недоста¬точно изученных в отечественной науке конституционного права. В качестве примера можно указать на два подобных института. Пер¬вый из них состоит в выделении в качестве отдельной формы правле¬ния собрания (парламента), т.е. такой формы правления, при которой представительное учреждение доминирует над всеми другими ветвя¬ми власти, а исполнительная власть является лишь «служанкой» этого органа. В зарубежной литературе часто подчеркивается, что правление собрания содержит в себе скрытые возможности для уста¬новления различных видов диктатур. В то же время нельзя не видеть, что такое правление является прямым выражением народного сувере¬нитета и в условиях многопартийности может сдерживать себя как бы изнутри. Кроме того, переизбираемость представительного учрежде¬ния ставит его под контроль избирательного корпуса. В качестве при¬мера правления собрания Ж.-П. Жакке приводит систему, введенную Конвентом во Франции, когда действие Конституции 1793 г. было приостановлено; систему правления во времена Советского Союза и ныне действующую форму правления в Швейцарии. В последней эта форма не изменилась и с принятием Конституции 1999 г., которая произвела лишь некоторый «косметический» ремонт в «конституци¬онном здании» страны.

В качестве второго примера можно указать на не совсем совпадающую в отчественной и французской правовой литературе классификацию института конституционного контроля. Несомненно, представление читателя об этом контроле будет расширено, если учитывать при классификации процессуальные способы обжалования по мотивам несоответствия основному закону. Наравне с такими видами контро¬ля, как предварительный (автор называет его контролем a priori) и последующий (a posteriori), Ж.-П. Жакке классифицирует их в зави¬симости от способа представления запроса. Таких способов два. Пер¬вый — контроль путем предъявления иска, при котором сам истец тре¬бует аннулирования закона вследствие его неконституционности. В данном случае очевидна предметность контроля; рассмотрение во¬проса о конституционности является основным в процессе, а сам акт — объектом рассмотрения. Второй — контроль в порядке возраже¬ния против иска, когда при рассмотрении какого-либо вопроса, спора возникает необходимость изучения конституционности применяемо¬го закона, на котором основывается этот спор. Вопрос о неконститу¬ционности должен быть разрешен в преюдициальном порядке до того, как судья вынесет решение по существу. Автор весьма остроумно на¬зывает такой контроль «инцидентом», который сопутствует основной процедуре.

Впрочем, Ж.-П, Жакке ограничивается лишь этими двумя основания¬ми для классификации конституционного контроля. В отечественной литературе, при отсутствии выделения по способу обжалования, су¬ществует более обширная классификация. Так, различают внешний и внутренний контроль (т.е. по отношению к органу, вырабатывающему какой-либо акт), консультативный и постановляющий (по правовым последствиям в отношении рассмотренного акта), обязательный и фа-

2 - 690.4

культативный (по обязательности представления акта в орган контро¬ля), абстрактный и конкретный (по форме контроля), диффузный и централизованный (в зависимости от численности и уровня органов, обладающих правом проверки). В нашей литературе иногда приводят¬ся и другие классификации контроля (например, по объему компетен¬ции).

Заслугой Ж.-П. Жакке является то, что в разд. II третьей части книги, посвященном современному конституционному праву Франции («Пятая республика»), достаточно подробно рассматривается практи¬ка применения действующей Конституции 1958 г. Ссылки на кон¬кретные дела, решения Конституционного совета иллюстрируют сухие нормы Основного закона. В результате последний представля¬ется не только как юридический акт, но и как руководство к действию. При всем названном нельзя не предуведомить читателя и о некоторых других сторонах работы Ж.-П. Жакке.

Прежде всего, и это отчетливо видно, методологический подход авто¬ра к изложению является объективистским. Ж.-П. Жакке лишь изла¬гает материал, обильно его иллюстрируя различными примерами, ин¬тересными деталями. Особенно это заметно при рассмотрении чрез¬вычайно богатой истории конституционного права франции. Вместе с тем создается впечатление, что новые политические режимы, новые конституции с закрепленными в них различными процедурами появ¬ляются как бы сами собой и совсем не являются результатом ожесто¬ченной борьбы политических сил, результатом государственных пере¬воротов и революций. В книге на первый план выдвигаются факты формально-правового характера и остаются в тени глубинные собы¬тия и процессы, влекущие соответствующие изменения в государст¬венном строе, воздействующие на конституционную историю. Если о революциях Ж.-П. Жакке и упоминает, то его главной целью является не рассказ об их причинах, движущих силах, а описание статуса новых центральных органов государственной власти, появившихся в резуль¬тате введения в силу новых конституций.

В работе, написанной живым, не отягощенным юридическими форму¬лами языком, почти не встречается определений институтов, которые давно стали обычными в российской правовой литературе и без кото¬рых немыслим ни один учебник для юридического вуза, включая и учебники по конституционному праву. Дефиниции, как известно, ука¬зывают существенные признаки института, определяют сферу приме¬нения того или иного понятия. В книге Ж.-П. Жакке едва ли не в ка¬честве единственного приведено определение конституции. По мне¬нию автора, конституция — это совокупность правил, писаных или не¬писаных, предназначенных для установления правил приобретения и осуществления политической власти. Такой подход свидетельствует об объективистской позиции Ж.-П. Жакке, о его нежелании или, во всяком случае, об отсутствии стремления выяснять исходные причи¬ны появления конституционных актов, в разных странах имеющих различные содержательные характеристики. Ж.-П. Жакке совсем не объясняет, почему конституции, принятые примерно в одно и то же время в разных странах, могут разительно отличаться друг от друга. Единственной причиной такого несходства может быть влияние на них соотношения, учета интересов^ 1толЖических сил, действовавших в момент принятия конституции в каждой конкретной стране. Автор достаточно критически относится к государственно-правовым системам, существовавшим в его стране в периоды Третьей и Четвер¬той республик; особенно «достается» от него конституционно закреп¬ленным в те годы отношениям исполнительной и законодательной власти. Богатый фактический материал, содержащийся в книге, в оп¬ределенной мере оправдывает такой критический подход. В то же время и здесь Ж.-П. Жакке следует своей «методе», излагая материал вне рассмотрения политической борьбы различных партий. В Третьей республике движущей силой развития служила, по его мнению, лишь борьба между сторонниками республиканской формы правления и приверженцами монархии.

Любимым «коньком» Ж.-П. Жакке является рассмотрение статуса центральных органов государственной власти, прежде всего парла¬мента, правительства, главы государства и органов конституционного контроля. Описывая федеративную форму территориального устрой¬ства, он рассматривает отношения между центром и субъектами феде¬рации.

Что же касается государственно-правовой системы существующей ныне Пятой республики, то весьма подробный рассказ о ней ведется со значительной долей пиетета. Нё удивительно поэтому, что в книге дается скрупулезный анализ отношений парламента, правительства и Президента республики современной Франции. Ж.-П. Жакке утверж¬дает, что Конституция 1958 г. следует республиканским и парламент¬ским традициям, которые существенно не ставились под сомнение внесенными последующими конституционными изменениями, даже поправками 1962 г.

Действительно, трудно поверить в отказ от республиканских тради¬ций, поскольку глава государства является не наследственным, а из¬бираемым лицом. Что же касается утверждения о сохранении парла¬ментской формы правления, то здесь возникают некоторые сомнения. В самом деле, институт парламентской ответственности сохраняет¬ся, т.е. при получении вотума недоверия правительство может ставить вопрос о роспуске Национального собрания. Такое (кстати, единст¬венный раз за более чем 40 лет действия Конституции 1958 г.) случи¬лось в 1962 г., когда правительству Ж. Помпиду было выражено недо¬верие. Роспуск может быть признан как проводившийся в рамках обеспечения «равновесия властей» при парламентской форме правле¬ния, о которой так много говорит автор. Он пишет: «Роспуск является дискреционным полномочием Президента республики и он может быть осуществлен в любой момент», а единственным запрещением, введенным для того чтобы избежать повторных роспусков, является лишь то, что новый роспуск не может быть проведен в течение года, следующего за роспуском («роспуск на роспуск не годится»). Именно в этом праве Президента коренится, на наш взгляд, важнейшая черта существующего государственного строя. Президент не связан никаки¬ми условиями (как, например, в период Четвертой республики, когда для роспуска требовались два министерских конституционных кризи¬са в течение 18 месяцев). Президент Ф. Миттеран дважды использо¬вал свое право роспуска с целью получения для себя приемлемого партийного большинства в Национальном собрании и, как указывает Ж.-П. Жакке, «во всех случаях избиратели шли за Президентом рес¬публики». Получивший пост Президента республики Ж. Ширак в 1995 г. также воспользовался этим полномочием, но добился обратно¬го результата. Избиратели предпочли видеть в Национальном собра¬нии социалистическое большинство; в результате было сформировано правительство социалистов, а Ж. Ширак получил возможность на протяжении долгих пяти лет (до мая 2002 г.) по меньшей мере ежене¬дельно («по общему правилу в среду») на заседаниях Совета мини¬стров лицезреть своего оппонента, а также обсуждать и принимать государственные решения со своим политическим противни¬ком Л. Жоспеном, противостоявшим ему во втором туре президент¬ских выборов в 1995 г. и в первом туре таких же выборов в мае 2002 г. Иными словами, личное право Президента распускать Национальное собрание до сих пор использовалось в политических целях, но нельзя исключать, что оно будет использоваться и для достижения иных ре¬зультатов. Главное же в том, что для таких случаев законодательно не закреплены какие-либо обязательные условия и сдерживающие право Президента элементы. В конституциях других государств закреплены иные подходы к этой проблеме. Например, в Испании (ст. 78 Основ¬ного закона 1978 г.) и Португалии (ст. 182 Конституции 1976 г.) обра¬зуются постоянные депутатские комиссии, которые действуют не только во время, когда парламент не работает, но и в периоды его роспуска до созыва нового состава парламента. В Конституции Фран¬ции 1958 г. предусмотрен„сдерживающий фактор, но только при иных обстоятельствах: автоматический созыв Парламента при использова¬нии Президентом полномочий в соответствии со ст. 16 Конституции. В последнем случае созыв имеет цель привлечь Президента республи¬ки к ответственности за государственную измену в Высокой палате правосудия в случае неправомерного использования полномочий. Таким образом, личные полномочия Президента^(бесконтрольное право роспуска Национального собрания, введение чрезвычайного по¬ложения в соответствии со ст. 16 Конституции, личное право подбора кандидатуры и назначения на пост Премьер-министра, возможность проведения референдума) не носят «точечного» характера, как нас пытается уверить автор, а свидетельствуют о режиме личной власти. Названные полномочия применяются нечасто, но даже однократное их использование производит коренной поворот в политической жизни страны.

Ж.-П. Жакке подробно рассказывает о распределении компетенции между законодательной и исполнительной властью, введенном ст. 34 Конституции 1958 г. В результате такого «размежевания» ком¬петенции Парламент может законодательствовать только в тех облас¬тях, которые точно указаны в названной норме. Такого разграничения еще не случалось в богатой конституционными переменами Франции в более ранние периоды ее развития. Скрупулезно изложив механизм соблюдения компетенции, рассказав об осуществляемом при этом контроле со стороны Конституционного совета, автор не высказал ни слова сожаления по поводу небывалого в истории страны ограничения прав центрального представительного учреждения. Если Ж.-П. Жак¬ке это не осуждает, то, стало быть, принимает новацию как должное и необходимое.

Нельзя не отметить небезынтересный для российского читателя рас¬сказ о Европейских сообществах в аспекте квалификации этих орга¬низаций как отдельного государства. Ж.-П. Жакке считает, что в дан¬ном случае имеется феномен конфедеративного типа. Однако это ут¬верждение, по его мнению, не является достаточным, поскольку Евро¬пейские сообщества обладают некоторыми чертами федеративного государства, и он указывает четыре признака последнего: 1).не всерешения принимаются на основе принципа единогласия; во многих случаях требуется квалифицированное большинство; 2) сообщества обладают полномочиями принимать акты обязательного характера и некоторые из этих актов применяются непосредственно в субъектах (particuliers) без какой-либо необходимости последующего вмеша¬тельства государств-членов; 3) коммунитарное право имеет перевес над противоречащим ему национальным правом; 4) споры о компе¬тенции между Сообществом и государствами-членами разрешаются судебным органом — Судом Европейских сообществ. Здесь следовало обратить внимание на крайне важный признак, кото¬рый лежит в основе Европейского сообщества (в его состав вошли Европейское объединение угля и стали, Европейское экономическое сообщество и Европейское агентство по-атомной энергии после за¬ключения и ратификации Маастрихтского договора 1992 г.; Договор образовал названное Европейское сообщество) и Европейского союза, имеющего и политические цели (совместная внешняя политика и со¬трудничество в области юстиции и внутренних дел). Европейское со¬общество и Европейский союз образованы на основе передачи полно¬мочий государствами-членами в соответствии со своими конституци¬онными нормами. Другими словами, они не обладают первоначаль¬ным суверенитетом, который имеют все государства. Одновременно государства-участники остаются суверенными образованиями, каки¬ми они были до вступления в названные два союза. На это неодно¬кратно указывали конституционные суды государств — участников Европейского союза. Так, в постановлении от 12 октября 1993 г. Кон¬ституционный суд ФРГ назвал Европейский союз «объединением су¬веренных государств», а Конституционный совет Франции (в част¬ности, в решении от 9 апреля 1992 г. в отношении конституционности Маастрихтского договора) подчеркнул, что европейские договоры не должны затрагивать главное условие — суверенитет государства . Нельзя не сказать и о том, что ни один из учредительских договоров, ни какой-либо другой акт, лежащие в основе существования Европей¬ского союза и Европейского сообщества, не запрещают выход любого государства-члена из этих объединений.

В то же время Европейский союз и Европейское сообщество значи¬тельно «переросли» конфедеративные рамки. На это указывает дея¬тельность Сообщества в экономической и финансовой сфере, а также в области здравоохранения, транспорта, образования, политики, про¬мышленности. Ряд издаваемых Европейским сообществом актов (ди¬рективы) имеет непосредственное применение в государствах-членах. При этом нельзя не обратить внимания на объем деятельности Евро¬пейского сообщества в указанных областях: 4/5 решений в этих сфе¬рах в государствах-членах издается на основе европейских норм. Ев¬ропейское сообщество также имеет форму конфедеративного союза, но значительно более «продвинутого», чем традиционные объедине¬ния такого рода. Оно, скорее всего, может быть охарактеризовано как конфедерация нового, социально-экономического типа. Движение Европейского сообщества и Европейского союза в сторону федерации, наделение их признаками федеративнргохгосударства, о которых пишет Ж.-П. Жакке, еще не означает, что в скором времени появятся Соединенные Штаты Европы. Для этого необходимо, чтобы все 15 государств отказались от своего суверенитета, превратив, в частности, собственные парламенты в легислатуры субъектов федера¬ции. Вряд ли это могла бы сделать Великобритания, в которой господ¬ствует концепция суверенитета парламента. Такой отказ от суверени¬тета в этой стране можно было бы, вероятно, расценить как Вторую английскую революцию, для проведения которой, наверное, потребо¬валось бы очередное воплощение Оливера Кромвеля. Кроме того, если предположить, что объединение все же состоится, то два из 15 субъектов новопредставленной федерации могли бы чувст¬вовать себя более чем раскованно и вольготно по отношению к другим бывшим государствам, а теперь вроде бы равноправным субъектам. Дело в том, что два субъекта новой федерации являются обладателя¬ми ядерного оружия. Трудно представить, что Франция й Великобри¬тания передали бы право распоряжения этим оружием новым феде¬ральным институтам. Ядерное оружие для этих стран является одной из их главных опор на международной арене. Действующее в настоя¬щее время международное право препятствует передаче такого ору¬жия в другие руки. В частности, такое запрещение содержит Договор о нераспространении ядерного оружия от 1 июля 1968 г., под которым стоят подписи представителей Франции и Великобритании. Вероятно, эволюция Европейского сообщества и Европейского союза будет происходить в ином направлении. Участники этих международ¬ных организаций будут привлекать новых членов, передавать дополни¬тельно свои полномочия органам этим организаций, но вряд ли будет образована федерация в современном понимании этого института.

Далее, Ж.-П. Жакке утверждает, что властные отношения внутри со¬обществ^ по своему характеру являются конституционными и Суд сообществ квалифицировал договоры об их образовании как «Кон¬ституционную хартию Сообщества», настаивая на существовании правового сообщества, в котором судьи следят не только за распреде¬лением компетенции между государствами-членами и Сообществом, но также защищают права частных лиц, адресатов коммунитарных правовых норм. Вряд ли это так. О производном характере этих пол¬номочий уже говорилось. Следует добавить, что, несмотря на все воз¬растающее влияние международного права, конституция остается внутригосударственным актом, который принимается и изменяется самим государством. Поэтому наименование конституцией каких-либо иных актов, как, например, в данном случае международно-пра¬вовых, имеет фигуральный, переносный смысл и не употребляется в значении, принятом в конституционном праве.

Действительно, в 1991 г. в одном из решений Суда Европейских со¬обществ Договор об образовании Европейского экономического со¬общества 1957 г. был назван «по меньшей мере Конституционной хартией правового сообщества» . Под понятие конституции назван¬ный Договор не может подпадать, поскольку Европейское сообще¬ство (посредством принятия соответствующего решения Советом, Комиссией и Европейским парламентом) само не может изменить этот акт. Для его пересмотра необходимо согласие всех государств-участников. Самый маленький по территории и численности насе¬ления Люксембург вполне может заблокировать ратификацию. Ма¬астрихтский договор 1992 г., на основе которого был учрежден Ев¬ропейский союз и расширены интеграционные возможности его чле¬нов, потребовал ратификации всех 15 государств, причем для этого некоторым странам (включая и Францию) пришлось до ратифика¬ции изменить свои конституции. Аналогичная процедура должна последовать и в отношении Амстердамского договора 1997 г., изме¬нившего Маастрихтский договор и расширившего возможности со¬трудничества государств, в частности в правовой, судебной й обо¬ронной областях. Стало быть, в данном случае мы имеем дело с международным как бы его ни называли актом, а не с конститу¬цией.

Наконец, нельзя не сказать несколько слов и о главе IV второй части книги, где рассказывается о конституционной эволюции в нашей стра¬не. К сожалению, этот раздел Ж.-П. Жакке не удался. Во французских учебниках конституционного права, изданных как ранее, так и совсем недавно, находится место для рассказа о государственно-правовой системе Советского Союза и России. В данном же учебном пособии российская система обозначена лишь пунктирно. Ничего не говорится о столь близком сердцу автора таком органе, как Конституционный Суд, об институте Уполномоченного по правам человека, об огромном шаге вперед, сделанном нашей страной в области защиты прав и сво¬бод. Следовало бы упомянуть о прямом действии Конституции на всей территории Российской Федерации (ст. 15 Основного закона 1993 г.). Такой принцип весьма редко применяется в мировой консти¬туционной практике. В настоящее время в Европе-он^действует в Ис¬пании в отношении некоторых прав,и свобод на основе применения процедуры ампаро (п. 2 ст. 53 Конституции 1978 г.) и в ФРГ. Основ¬ной закон этой страны 1949 г. (п. 3 ст. 1) установил, что основные права, содержащиеся в первых девятнадцати статьях, являются «непо¬средственно действующим правом» и, следовательно, на их наруше¬ние можно жаловаться в Конституционный суд. На родине автора, во Франции, принцип непосредственного действия основного закона ни¬когда не был закреплен на конституционном уровне со времени рево¬люции 1789 г. Отрицать же демократичность этого принципа совер¬шенно бесполезно.

Мы не будем останавливаться на других, более частных недостатках труда Ж.-П. Жакке, связанных с его методологическими подходами. К числу несомненных достоинств книги следует отнести чрезвычайно насыщенный и ценный конкретный материал, разнообразную инфор¬мацию, характеризующую развитие конституционно-правовых инсти¬тутов, которые могут быть использованы в отечественных государст-воведческих, правоведческих и исторических исследованиях. Слож¬ные отношения конституционных органов в нескольких странах, и прежде всего во Франции, представлены в книге весьма наглядно и привлекают внимание читателя, который прочтет работу Ж.-П. Жакке с интересом и пользой. Кроме того, создается достаточно полное пред¬ставление о подходах автора к изложению сложных конституционно-правовых проблем, способах и методах раскрытия темы. Что же каса¬ется рассказа о российской конституционной системе, то нельзя упус¬кать из виду того, что позиция автора — это своего рода взгляд челове¬ка «не с нашего берега».

* * *

В: предлагаемой читателю работе по возможности было сохранено текстовое оформление материала — разбивка текста, шрифты, выделе¬ния и другие элементы. Иначе говоря, публикуемая книга представля¬ет собой в некотором роде «фотографическое» изображение оригина¬ла, но на русском языке.

В работе Ж.-П. Жакке встречается много выражений, терминов, поня¬тий (например, «Конституция Риве», «Конституция Бронли», «Кон¬ституция Треви», акты под устаревшим названием сенатус-консульта и др.), малоизвестных российскому читателю, упоминаются различ¬ные политические и государственные деятели, ученые, как давно ушедшие, так и здравствующие, у подавляющего большинства кото¬рых не указываются инициалы. Такой подход способствует непри¬нужденности изложения. Кроме того, используемая терминология, называемые персонажи в большинстве своем знакомы французскому читателю еще со школьной скамьи. Нам показалось необходимым разъяснить те или иные выражения, снабдить объяснениями некото¬рые события, привести краткие сведения о цитируемых авторах и упо¬минаемых лицах.

В авторском предметном указателе, помещенном в конце книги, поня¬тия и термины приведены в соответствии с русским алфавитом.

Доктор юридических наук, профессор В.В. Маклаков

Введение

Во Франции изучение конституционного права традиционно не огра¬ничивается только им самим stricto sensu , а в равной мере при этом принимаются во внимание и политические институты. Действительно, в результате развития политической науки исследова¬ние только юридических норм может привести к недооценке действи¬тельности; такая недооценка ведет к игнорированию сведений, отно¬сящихся к государственному строю.

Таким образом, к исследованию юридических норм и механизмов, до¬бавляется описание политической и социальной обстановки, позво¬ляющее понять происхождение и функционирование политической системы.

Одновременное изучение конституционного права и политических институтов могло бы привести к возникновению неясности в отноше¬нии того, кто является издателем правовых норм и что состоит в веде¬нии юридической науки, а также в отношении того, что можно по¬черпнуть из политических явлений и относится к ведению политичес¬кой науки.

Эти неясности были бы более серьезными в связи с тем, что в послед¬ние годы конституционное право в высшей степени эволюционирует, в частности, в результате развития конституционного контроля за за¬конами; этот контроль порождает углубленные юридические размыш¬ления о содержании конституционных норм и заставляет органы пуб¬личной власти их соблюдать.

Это явление, в котором некоторые авторы хотели бы видеть появле¬ние «нового» конституционного права, ведет к его глубокой «реюри-дизации» («rejuridicisation»).

Следовательно, если идти по пути традиционного подхода к одновре¬менному изучению конституционного права и политических институ¬тов, то представляется необходимым отличать то, что находится в ве¬дении права, от того, что подвергается анализу, осуществляемому по¬литической наукой, отличать все элементы, освещаемые этой наукой.

/

Ниже будут рассмотрены основные элементы государственного права, с тем чтобы затем изучить государственный строй иностранных госу¬дарств, а затем государственный строй Франции.

Часть I

ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА

Конституционное право своим предметом имеет юридическое об¬рамление политических отношений, основное содержание которых составляет власть.

Названное определение не относится к собственно конституционному праву, поскольку феномен власти является универсальным и обнару¬живается в таких частных отношениях, как семейные или трудовые, а также в отношениях актеров политических действий (jeu politique). Особенным в нашем предмете изучения, однако, является то, что кон¬ституционное право управляет политическими отношениями, имею¬щими значение при стремлении завоевывать и осуществлять власть в рамках государства.

Таким образом, хотя проблема власти предшествует вопросу о струк¬турах, в которых она осуществляется, необходимо прежде всего иссле¬довать сферу политических действий — государство, затем предмет этих действий — власть, особенности назначения руководителей госу¬дарства (gouvernants), формы, в которых осуществляется власть, и, наконец, конституцию, которая устанавливает правила политических действий.

Глава I

ГОСУДАРСТВО

В истории человечества организация политической власти в форме государства — относительно недавно возникший феномен, поскольку появление этой власти, как правило,^связано с возник¬новением государства в XV в.

Государство является результатом эволюционного процесса институционализации власти, процесса, происходившего в раз¬ное время в зависимости от особенностей различных обществ и ее внешних условий, с которыми эти общества сталкивались. Оно, однако, было быстро создано, поскольку использование ор¬ганизации общества в форме государства оказалось единствен¬ным средством для человеческих общностей сохранить свою не¬зависимость и способность поддерживать международные отно¬шения.

Таким образом, во время деколонизации требования колониаль¬ных народов о предоставлении независимости выражались в же¬лании создать новое государство.

Если возникновение государства является результатом эволю¬ции, то его существование небесполезно и в дальнейшем. Является ли форма государства, в настоящее время нам извест¬ная, окончательной или она может пересматриваться с связи не¬которыми особенностями организации общества на международ¬ном уровне, в частности в рамках европейского строительства?

Отдел 1

ПОНЯТИЕ ГОСУДАРСТВА

Возникновение государства — результат эволюции, которая про¬является в переходе от системы личной власти к системе инсти¬туционализированной власти.

Можно говорить о личной или индивидуализированной власти, когда она воплощается в человеке, ее осуществляющем, вследст¬вие его личных качеств. В этих условиях лицо, осуществляющее власть, также является и ее собственником.

Государство появилось тогда, когда стало необходимым отде¬лить осуществление власти от собственности на нее. В этом случае, если материально власть осуществляется каким-либо че¬ловеком, то она принадлежит какому-либо институту, государст¬ву, абстрактным по своему характеру, следовательно, обладаю¬щим стабильностью.

Назначение того, кто будет в таком случае осуществлять власть, не является более, следствием отношений силы и личных качеств претендентов; она осуществляется при соблюдении правил, регу¬лирующих полномочия власти внутри государства. Использова¬ние государства позволяет отграничить собственность на власть от ее осуществления. Руководители государств (les gouvernants), поскольку они действуют от имени государства, а не от собствен¬ного имени, связаны правилами государства в отношении власт¬ных полномочий и при их осуществлении. Государство делает возможным существование Конституции.

Сказанное не означает, что в рамках государства исчезает любая персонификация власти. В политическом плане, и тем более при существующих современных средствах информации, еще замет¬на сильная тенденция к идентификации власти с личностями ру¬ководителей государств.

Государство предполагает наличие совокупности трех элементов: территория, население и публичная власть.