§ 2. Статус министров

Несовместимость должностей — доминирующая черта статуса министров в Пятой республике. Кроме того, текущие события привели учредителей к необходимости изменить порядок при¬влечения к уголовной ответственности министров.

А. Несовместимость должностей

1. Для того чтобы обеспечить независимость министров, пол¬ноту выполняемых ими обязанностей в Правительстве, преду¬сматривается, что их функции несовместимы с любой другой публичной или частной деятельностью. Министр терял бы в гла¬зах общественного мнения, совмещая свои функции с выполне¬нием работы, находясь на какой-либо публичной должности, под началом одного из своих коллег в Правительстве или занимаясь частной деятельностью и извлекая выгоду из того, что он являет¬ся членом Правительства.

2. Запрещение совмещения поста министра с парламентским мандатом является нововведением Пятой республики. Такой за¬прет содержится в ст. 23 Конституции. Совместимость назван¬ных должностей раньше рассматривалась как нормальное явле¬ние. Действительно, из характера парламентского режима выте¬кает, что министры являются также членами Парламента; это по- 1 зволяет им участвовать в деятельности его структур и выступать

в палатах.

Если Пятая республика прервала названную традицию, то это

прежде всего указывает на то, что управление государством не может осуществляться лицами, одновременно участвующими в «битвах», происходящих в палатах, на уровне политических пар¬тий. Исполнительная власть должна оставаться над партиями. Таким образом, разделение властей было усилено.

Несовместимость должностей позволяет также избежать поло¬жения, не отвечающего моральным требованиям, когда прави¬тельства находятся у власти единственно благодаря голосам своих министров в парламентской палате.

Наконец, совместимость должности министра с парламентским мандатом порождает неопасные (peu coûteuse) министерские кризисы, поскольку члены свергнутого Правительства продол¬жают владеть своим парламентским мандатом. Несовместимость должна быть фактором стабильности.

Институт несовместимости должностей не совпадает с институ¬том неизбираемости. Несовместимость не запрещает министрам выдвигать свои кандидатуры на парламентских выборах. Запре¬щено лишь совмещение мандатов. Как только возникает несо¬вместимость, обладателю парламентского мандата предоставля¬ется месячный срок для того, чтобы выбрать между министер¬ской должностью и парламентским мандатом. Если лицо выби¬рает членство в Правительстве, то парламентский мандат передается его заместителю, избираемому одновременно с обла¬дателем мандата. В течение времени, предоставляемого для вы¬бора, место в парламентской палате остается незанятым. Замес¬титель парламентария заседает в палате до конца легислатуры или до проведения частичных выборов. Последнее означает, что министр, «потерявший» свой министерский портфель, не может вернуть свой парламентский мандат до следующих всеобщих вы¬боров, если только его заместитель не уйдет в отставку. Послед¬ний не может выдвигать свою кандидатуру «против» кандидату¬ры обладателя мандата. Он играет роль «хранителя места».

Запрещение совмещения должностей довольно быстро проявило себя в качестве бесполезной меры. Министры не хотят оставать¬ся безучастными по отношению к своему избирательному окру¬гу, поскольку они знают, что правительственные должности яв¬ляются временными. Они продолжают, будучи министрами, сле¬дить за делами в своем избирательном округе. Министры-непар¬ламентарии в качестве своей первоочередной цели стремятся найти для себя избирательный округ. После выхода из Прави¬тельства бывшие министры оказывают давление на своих замес-

го*

тителей, с тем чтобы они ушли в отставку, что позволяет им вер¬нуть свое место в Парламенте при проведении частичных выбо¬ров, следующих за отставкой заместителя.

Еще в 1974 г. Президент республики внес проект конституцион¬ного пересмотра, с тем чтобы изменить существующий режим не¬совместимости должностей. Этот проект был оставлен без рати-г фикации, потому что Президент республики посчитал, что он не получил бы требуемого большинства в Конгрессе. Комиссия Веделя внесла новые предложения, которые были включены в проект, внесенный в Сенат. Несовместимость долж¬ностей сохранялась. Она даже распространялась на руководите¬лей исполнительной власти и председателей выборных органов территориальных коллективов. Однако члены Правительства могли вернуть свой выборный мандат через месяц после того, как прекращали выполнять министерские функции. Наконец, проект исправлял упущения конституционных положений, запрещаю¬щих министрам заседать в Парламенте в течение месячного срока, который им предоставляется для выбора между министер¬ской должностью и парламентским мандатом. Поскольку замес¬тители парламентариев не могут заседать в течение этого време¬ни, так как выбор еще не сделан, то Правительству недостает в палате числа голосов, соответствующих числу министров-парла¬ментариев. Проект предусматривал, что парламентарий-министр продолжает заседать в течение срока, установленного для выбо¬ра; однако названный проект не был рассмотрен. Вопрос о совместимости мандатов вновь приобрел свою актуаль¬ность в Правительстве Жоспена. Это произошло в связи с тем, что Премьер-министр потребовал от членов Правительства отка¬заться от совмещения ими своей должности с исполнительной должностью на местном уровне. Правительство попыталось внедрить эту практику в законодательном порядке, однако на¬толкнулось на противодействие Сената и смогло урегулировать лишь вопросы о несовместимости мандатов в местных органах власти с мандатом депутата в Европейском парламенте.

В. Уголовная ответственность министров

До 1993 г. уголовная ответственность министров за действия, осуществленные ими при исполнении своих функций, могла быть предметом рассмотрения Высокой палаты правосудия в со¬ответствии с ее процедурой. Эта процедура довольно сложна для применения, потому что для предания министра суду требуется принятие резолюции в идентичной редакции абсолютным боль¬шинством членов в обеих палатах Парламента. Дело Нюкки и скандал, связанный с заражением донорской крови вирусом СПИДа, привели к пониманию необходимости пересмотра про¬цедуры, которая, как казалось, способствовала безнаказанности членов Правительства. В соответствии с конституционным зако¬ном от 27 июля 1993 г. был образован Суд республики, состоя¬щий, из шести депутатов, шести сенаторов и трех судей Кассаци¬онного суда. Парламентарии лишены права запроса в этот Суд, поскольку любое лицо, «которое считает себя затронутым пре¬ступлением или деликтом, совершенным членом Правительства при осуществлении им своих функций, может подать заявление в комиссию по жалобам».

Комиссия, включающая семь судей, направляет дело Генерально¬му прокурору республики при Кассационном суде, т.е. делает за¬прос. Прокурор, в свою очередь, запрашивает Суд республики по поводу дела, которое ему передано. Прокурор в равной мере может запросить Суд после соответствующего заключения ко¬миссии по жалобе. Следствие по делу осуществляет комиссия, состоящая из судей. По окончании расследования она либо при¬нимает решение о том, что оснований для преследования нет, либо направляет дело в Суд. Приговор Суда может быть обжало¬ван пленумом Кассационного суда. С предоставлением возмож¬ности жаловаться любому потерпевшему и юридизацией про¬цедуры вопрос об уголовной ответственности министров при¬обрел практическую основу. Процесс, связанный с зараженной кровью, завершился передачей дела в Суд республики и вызвал многочисленные критические замечания. Запрет участвовать в нем гражданским истцам, невозможность присоединения дел об административной ответственности, которые находятся в веде¬

нии судебных органов обычной юрисдикции, а также трудности в связи с вызовом свидетелей породили размышления о необходи¬мости «развести» уголовную и политическую ответственность. При отсутствии какой-либо связи между выявленными фактами и исполнением функций министра последний подпадает под дей¬ствие общей юстиции.

С. Имущественное положение министров

В момент принятия на себя своих функций министры должны представить декларацию о своем имущественном положении. Такую же декларацию они представляют по окончании срока своих полномочий. Эти декларации рассматриваются Комиссией по финансовой гласности политической жизни . Каждые три года Комиссия публикует свой доклад, в котором отсутствуют именные указания.