§ 2. Правление, основанное на разделении властей

Отношения между исполнительной и законодательной властью ставят более или менее заметные акценты в разделении властей.

Разделение властей может быть жестким — в данном случае де¬лается акцент на взаимной зависимости исполнительной и зако¬нодательной власти; при этом в целях избежания взаимной бло¬кады подчеркивается ее способность находить компромиссы (президентская форма правления).

Разделение властей может быть мягким — в этом случае делается акцент на сотрудничестве исполнительной и законодательной власти через посредство правительства, ответственного перед парламентом (парламентская форма правления).

Разумеется, речь идет о теоретических моделях, практическое применение которых сопряжено с корректировкой; главное со¬стоит в том, что размышления о характере форм правления в на¬стоящее время основываются на способах разделения власти, ко¬торые лежат в организации самой власти.

А. Жесткое разделение,

или президентская форма правления

Управление в США основывается на модели президентской формы правления. США, вне сомнения, являют собой один из примеров стран, в которых эта форма правления может функцио¬нировать без серьезных кризисов.

1. Исполнительная и законодательная власти являются не¬зависимыми, что обусловлено способами происхождения их соответствующих полномочий; законодательная власть не может отменять полномочия исполнительной власти, и на¬оборот.

Формирование обеих властей — исполнительной и. законода¬тельной — производится раздельно. Законодательная власть не участвует в назначении исполнительной власти. В США Прези¬дент и Конгресс избираются раздельно, даже если даты их выбо¬ров совпадают. Они, следовательно, пользуются равной леги¬тимностью, исходящей от народа.

Законодательная власть не может прервать осуществление ман¬дата исполнительной власти, а исполнительная власть не может распустить законодательную власть. Президент отвечает только в уголовном порядке и не может быть отстранен от должности вследствие политических разногласий. Ответственность прави¬тельства и роспуск парламента при президентской форме прав¬ления исключены. В результате обе ветви власти должны сосу¬ществовать в течение срока их полномочий, даже если их поли¬тические ориентиры противоположны.

2. В соответствии со схемой Монтескье каждый из органов любой ветви власти обладает возможностью принимать решения.

Президент обладает всей полнотой исполнительной власти при

сотрудничестве министров, которых он назначает лично и кото¬рые несут ответственность только перед ним.

Законодательная власть (Конгресс США) обладает всей полно¬той законодательной власти; Президент, по меньшей мере фор¬мально, лишен даже законодательной инициативы.

3. Однако, по схеме Монтескье, всякий раз какой-либо орган одной власти в равной мере обладает возможностью противо¬действовать другой власти. Данное обстоятельство особенно ярко иллюстрирует форма правления в США.

Президент обладает отлагательным законодательным вето, ко¬торое может быть преодолено только голосованием обеих палат Конгресса большинством в 2/3; осуществить это на практике весьма трудно.

Сенат должен давать свое согласие на назначение чиновников, в число которых входят министры и судьи Верховного суда; меж¬дународные договоры могут быть ратифицированы только с со¬гласия Сената большинством в 2/3 его членов. Кроме того, ис¬пользуя свои бюджетные полномочия, Конгресс может оказы¬вать значительное влияние на действия Президента, в частности, в области внешней политики.

— ——— "

4. В соответствии с принципом разделения властей правление обрекается на то, что оно будет блокировано, если Президент и Конгресс не найдут необходимых компромиссов, даже когда они политически противостоят друг другу. Правление, следователь¬но, может функционировать только на основании способности властей к компромиссу.

5. Названное объясняет: режим президентского правления в США является исключением из правил. Многочисленные огра¬ничения, существующие в странах Латинской Америки, порож¬дали варианты президентского правления, где существующее равновесие было нарушено в пользу президента; мы не говорим о временных паузах с президентскими диктатурами, возникающи¬ми в результате государственных военных переворотов. Так на¬зываемые президентские системы в ряде африканских госу¬дарств, идут еще дальше, конфискуя у других ветвей власти пол¬номочия в пользу президента.

6. Франция не обладает достаточным опытом в осуществле¬нии режима президентского правления. Если Конституция 1848 г. вводила выборы Президента путем всеобщего голосова¬ния, то последний был уверен только в том, что исполнительная власть неответственна; такой способ правления практиковался до государственного переворота 1852 г.

Не правы те, кто хотел бы видеть во французском режиме, су¬ществующем в настоящее время, президентскую и даже прези-денционалистскую форму правления. Разделение исполнительной власти между Президентом и Правительством, ответственным перед Парламентом, существующее у Президента право роспуска Парламента позволяет считать, что баланс склоняется в пользу парламентской формы правления.

В. Сотрудничество властей,

или парламентская форма правления

Исторически парламентская форма правления сначала получила развитие в Соединенном Королевстве, а затем распространилась по всей Европе. Первоначальная британская модель как таковая подверглась таким серьезным изменениям, что в настоящее время не существует парламентской формы правления в том по¬нимании, в каком она существовала в XIX в.

Парламентской форме правления свойственно мягкое разделе¬ние или сотрудничество властей, при котором управление госу¬дарственными делами обеспечивается сотрудничеством испол¬нительной и законодательной власти через посредство прави¬тельства (кабинета министров), несущего ответственность перед парламентом.

1. Первоначальная модель: дуалистическая парламентская форма правления

a) Исполнительную власть представляют не несущий ответст¬венности глава государства (часто монарх) и правительство, назначаемое главой государства и ответственное перед пар¬ламентом. Правительство должно обладать двойным довери¬ем: доверием главы государства и доверием парламента.

Для сохранения своей власти правительство, следовательно, должно стремиться обрести поддержку со стороны главы госу¬дарства и со стороны парламента.

b) Законодательная власть обладает полномочием принимать законы и контролировать деятельность исполнительной власти.

Законодательная власть может быть монокамеральной или би-камеральной.

Существование двух палат парламента является естественным для федеративных государств, в которых оно отвечает необходи¬мости обеспечить участие в законодательной власти субъектов федерации.

В унитарных государствах существование двух палат соответст¬вует требованию, имеющему глубокие исторические корни, со¬хранить представительство дворянства (Палата лордов в Вели¬кобритании, палата пэров во Франции в эпоху Реставрации).

Хотя названные оправдательные доводы уже не актуальны, вто¬рые палаты все еще сохраняются. Их существование иногда под¬вергалось критике, в основе которой лежит принцип единства нации, не могущей быть предметом двойного представительства. Кроме того, если обе палаты формируются по единой избира¬тельной системе, то они дублируют друг друга. Если они не фор¬мируются в соответствии с разными избирательными системами, то вторая палата считается менее демократичной по сравнению с первой.

Сохранение второй палаты может быть оправдано в силу сущест¬вующей законодательной техники. Двойное рассмотрение зако¬нов может только улучшить их качество. Сроки, отводимые для двойного рассмотрения, и особенно состав второй палаты могут умерять экспрессивные реакции народной палаты, принимаю¬щей решения по горячим следам события.

Первоначально обе палаты имели одинаковые полномочия. В на¬стоящее время палата, формируемая путем всеобщег^прямого голосования, часто обладает более значительными полномочия¬ми, например правом «последнего слова» в законодательной сфере (Франция, Великобритания).

с) Отношения между исполнительной властью и законода-

тельной властью характеризуются равновесием, обеспечивае-

мым существованием средств взаимного воздействия.

Средства воздействия исполнительной власти на законодатель-

ную власть. / .

— Исполнительная власть обладает правом вхождения в пар¬ламент и выступления в нем, а также правом законодатель¬ной и бюджетной инициативы. В равной мере она может поль¬зоваться правом на продление парламентских сессий.

— Исполнительная власть может ставить вопрос о своей ответ¬ственности перед парламентом (вопрос о доверии). Вопрос о доверии часто й несправедливо рассматривался как сильное средство воздействия парламента на.правительство, способное повлечь отставку последнего. В действительности же ставят вопрос о доверии, правительство угрожает отставкой, если парламент не предоставит ему возможностей для проведения соответствующей правительственной политики. Речь, следова¬тельно, идет о шантаже отставкой. Именно шантаж представ¬ляет орудие давления на парламент, с тем чтобы получить под¬держку правительственной политике. (

— Глава государства может распустить палату, сформирован¬ную всеобщим голосованием. Угроза роспуска также является средством давления на нее. Депутаты, рассматривающие толь¬ко в качестве гипотетической возможность снова выдвинуть свою кандидатуру на выборах, будут пытаться подыгрывать исполнительной власти, с тем чтобы избежать новых выборов. Когда исполнительная власть производит роспуск, то он рас¬сматривается в качестве средства арбитража, предоставляемо¬го избирателям в конфликте между исполнительной и законо¬дательной властями.

Средства воздействия законодательной власти на исполни¬тельную.

Речь идет главным образом о коллективной ответственности правительства, вопрос о которой возбуждается по инициативе парламентариев (резолюция порицания). Правительство в таком случае вынуждено уйти в отставку. Форма правления Пятой республики с учетом полномочий, принадлежащих главе государства, содержит многочисленные признаки модернизированной дуалистической парламентской формы правления.

2. Эволюция в направлении монистической парламентской формы правления

Постепенный упадок полномочий главы государства влечет ис¬чезновение механизма двойного доверия; правительство должно пользоваться только доверием парламента.

Этот процесс довольно медленно протекал в Соединенном Коро¬левстве, тогда как во Франции он был спровоцирован кризисом 16 мая 1877 г., который принудил Президента республики, мар¬шала Мак-Магона1, «склониться» перед парламентским боль¬шинством после безрезультатного роспуска Национального со¬брания.

Поскольку постановка вопроса о доверии и роспуске позволяет правительству сохранить свою власть, форма правления остается уравновешенной.

Но с того момента, когда угроза роспуска фактически не достига¬ет им своих целей (paralysée), как это было во Франции в перио¬ды Третьей и Четвертой республик или как случается в настоя¬щее время в Италии, парламент становится хозяином «игры» (jeu) и «своими руками поддерживает» существование прави¬тельства, не опасаясь роспуска.

Если такой процесс не наблюдается в Великобритании, то это очевидным образом объясняется существующей избирательной системой, которая позволяет правительству опираться на ста¬бильное большинство в парламенте в течение всей легислатуры. Наконец, эволюции формы правления содействует рационализа¬ция парламентских процедур (des techniques). Процедуры по¬становки вопроса об ответственности правительства, даже рос¬пуска, были уточнены, в частности, с целью избежаи^еконтро-лируемой правительственной нестабильности. Конституция Пятой республики во Франции содержит в своих нормах элемен¬ты значительной рационализации, так же как и Основной закон ФРГ. Последний, кстати, послужил моделью для парламентских форм правления как в Южной, так и в Центральной и Восточной Европе.

\