§ 3. Полномочия Конгресса

Конгресс главным образом обладает законодательной властью. Не следует, однако, забывать, что Сенату свойственны специаль¬ные полномочия, в частности при назначении должностных лиц и ратификации международных договоров. Принимая во внима¬ние эти полномочия, продолжительность мандата сенаторов и не¬большое число членов, Сенат представляется как наиболее важ¬ная из палат Конгресса.

А. Законодательная процедура 1. Стадии процедуры

Законодательная инициатива принадлежит членам Конгресса. Законодательное предложение вносится в повестку дня палаты и направляется на рассмотрение в какой-либо комитет.

Очень многие законодательные предложения" не преодолевают этого первого этапа. Комитеты Конгресса — это своего рода «за¬конодательные кладбища». Действительно, достаточно, чтобы комитет ничего не предпринимал для того, чтобы закон не имел шансов быть принятым.

Если комитет решит рассматривать предложение, то он может провести слушания (hearing), для того чтобы информировать се¬наторов о проблемах, затрагиваемых законом; затем законопро¬ект будет подвергнут редактированию и направлен в палату.

После этого законодательное предложение вносится в повестку дня палаты и организуется его обсуждение. В акт, поступивший из комитета, вносятся поправки. И если Палата представителей может принимать только поправки, имеющие связь с актом, то Сенат в этом отношении обладает в принципе неограниченным правом; последнее позволяет некоторым сенаторам настаивать на принятии поправок, не имеющих отношения к обсуждаемому акту. Таким образом, они могут отдавать свой голос в обмен на поправки, выгодные их штату.

По принятии акта одной палатой он должен быть одобрен другой в идентичных выражениях. В противном случае представители палат собираются в комитете по согласованию, с тем чтобы прий¬ти к.соглашению. Если соглашение достигается, то акт, принятый комитетом, не может более подвергаться изменениям, он должен быть принят или отвергнут целиком в обеих палатах.

2. Возможности обструкции

Прохождение законопроекта легким назвать нельзя, потому что существуют многочисленные возможности для обструкции.

— Выше говорилось о том, что бездействия комитета доста¬точно для того, чтобы законодательное предложение не про¬шло. Следовательно, достаточно несогласия председателя ко¬митета, рассматривающего предложение, или направления им предложения в подкомитет, неблагоприятно относящийся к акту, для того чтобы провалить проект.

— Ни один акт не может быть включен в повестку дня Палаты представителей, если он не был вписан в календарь дебатов Комитетом по процедурным вопросам (Rules Committee). Прежде комитет обладал «правом на жизнь или смерть» в от¬ношении законодательного предложения. Вследствие злоупот¬реблений полномочия комитета были ограничены, но он про¬должает играть основную роль при включении акта в повест¬ку дня.

— Право на выступление в Сенате не ограничено; оно позволя¬ет какой-либо группе сенаторов брать слово бесконечное число раз, для того чтобы задержать принятие акта или по¬влечь отказ от его рассмотрения. Положить конец этой прак¬тике, известной под названием флибустьерство, можно в том случае, если 3/5 сенаторов потребуют прекращения дебатов, но такое случается нечасто. Обструкцию, следовательно, можно легко организовать, и мень¬шинство членов палаты может чувствовать себя непринужденно, решив парализовать обсуждение проекта.

Будучи принятым, закон может затем стать объектом президент¬ского вето (см. об этом ниже).

В. Бюджетные полномочия

Первоначально только Конгресс обладал бюджетными полномо¬чиями. С 1939 г. Президент «завоевал» для себя право законода¬тельной инициативы; ему было передано полномочие разрабаты¬вать проект бюджета.

Комитеты по бюджету палат подготавливают соответствующую резолюцию, в которой определяется общий уровень доходов и расходов. Затем разрабатываются предложения о. налогах. После этого полномочные комитеты устанавливают размер кредитов на основе соблюдения общих положений о кредитах в каждой от¬дельной области.

Члены Конгресса являются признанными мастерами в искусстве взаимных уступок, с тем чтобы согласовать кредиты в пользу своих штатов и избирательных округов.

Однако Президент контролирует бюджетный процесс и может добиться одобрения своих предложений. В этом отношении пре¬вратности, имевшие место во время бюджетного процесса в 1995—1996 гг., являются по своему характеру исключительными. Они были обусловлены тем, что враждебно настроенное по отно¬шению к Президенту большинство в Конгрессе жаждало спрово¬цировать кризисную ситуацию в преддверии ближайших прези¬дентских выборов.

Отдел 3

ОТНОШЕНИЯ МЕЖДУ ПРЕЗИДЕНТОМ И КОНГРЕССОМ

Жесткое разделение властей не приводит к абсолютному отсут¬ствию отношений между исполнительной и законодательно властями. В соответствии с теорией разделения властей каждый орган обладает возможностью противодействия. Кроме того, по¬мимо средств, предусмотренных Конституцией, получила разви¬тие целая гамма средств взаимного воздействия. Разделение властей не означает, что судебная власть не может контролировать Президента. В Уотергейтском деле1 Верховный суд [U.S. v. Nixon, 418 U.S. 683 (1974)] не согласился с тем, что исполнительная власть обладает привилегией, которая позволя¬ла бы ей отказать судебной ъласти предъявить записи телефон¬ных разговоров, проводившихся ближайшими к Президенту службами (bureau présidentiel). Оценка института привилегий исполнительной власти принадлежит судьям. Со своей стороны, Президент Клинтон ссылался на конституционную привилегию, позволявшую ему отсрочить до конца его полномочий преследо¬вание в гражданском порядке (дело о сексуальных домогательст¬вах), имевшее место до вступления в должность. Верховный суд не признал такой привилегии, посчитав, что судебное преследо¬вание не посягает на принцип разделения властей и не влияет в значительной степени на деятельность исполнительной власти [Clinton v.Jones, 117 S. Crt. 1636 (1997)].