§ 2. Федеративное государство

Федеративное государство является объединением коллекти¬вов, которые соглашаются уступить часть своей компетенции в пользу объединения, которое они образуют.

Федеративное государство обладает признаками суверенитета, в

частности, на международной арене, тогда как коллективы* кото¬рые составляют такое государство (субъекты федерации), сохра¬няют некоторые из своих полномочий.

Следовательно, имеется наложение двух несовпадающих струк¬тур: федеральной структуры и структуры субъектов федерации. В политическом отношении федеративное государство стремит¬ся установить равновесие между центром, ответственным за уп¬равление совместными делами, и периферией, состоящей из еди¬ниц, входящих в союз, которые сохраняют за собой управление собственными интересами.

Названное равновесие является эволюционным ив качестве та¬кового естественно становится генератором напряженных отно-шениймежду центром и периферией.

Существуют основания двух родов в пользу образования федера¬тивного государства:

— может иметь место объединение ранее существовавших от¬дельных государств, стремящихся к наибольшей внутренней и внешней эффективности и ссылающихся на наличие у них общей судьбы (destin) (федерализм путем объединения как в США или в Швейцарии);

— может иметь место поиск какого-либо решения, позволив¬шего бы разнородному сообществу, ранее сформированному в унитарном государстве, продолжить свое совместное сущест¬вование, принимая различные конституционные нормы в от¬ношении различий этих сообществ (федерализм путем разъ¬единения как в Королевстве Бельгия).

Следовательно, федерализм наиболее часто применяется: ч

— либо в очень обширных территориальных объединениях, в которых управление невозможно в унитарных рамках с учетом пространств и различий между группами населения;

— либо в многоэтнических государствах, в которых форма унитарного государства, по-видимому, отрицается самой спе¬цификой различных сообществ.

Не существует единой модели федеративного государства, но ре¬шение проблемы осуществляется при каждом особом положе¬нии. Тем не менее эти решения содержат общие подходы.

А. Принципы

1. Принцип наложения

Федеральная конституция создает федеральный правопорядок, налагаемый на правопорядок субъектов федерации.

Вследствие этого:

— федеративное государство имеет собственные институты (исполнительную, законодательную и судебную власть), отли-1 чающиеся от институтов субъектов федерации;

— в сфере федеральной компетенции федеральное право имеет своим следствием брать верх над правом субъектов федерации (правило верховенства) и непосредственно применяется в субъектах так, что не является необходимостью какое-либо вмешательство субъектов (правило непосредственного при¬менения).

2. Принцип автономии

а) Субъекты федерации обладают собственной компетен¬цией.

В этих целях Конституция распределяет компетенцию между федеративным государством и его субъектами. В соответствии с этой системой компетенция федеративного государства име¬ет более" или менее значительный характер. Распределение компетенции осуществляется в соответствии с принципом субсидиарное™ (le principe de subsidarite), в не¬давнем времени включенным в договор о Европейском союзе. В соответствии с этим принципом федеративное государство обладает только компетенцией, которую оно в состоянии осу¬ществлять более эффективно, чем субъекты федерации, вслед¬ствие своего характера или предполагаемых результатов дей¬ствия.

Принимая во внимание разнообразие ситуаций, учредители федераций могут придавать различное значение соблюде¬нию требований субсидиарное™. Из этого вытекает, что при распределении компетенции в зависимости от конкрет¬ных государств может делаться акцент либо на компетен¬цию федеративного государства, либо на компетенцию его субъектов.

Ь) Субъекты федерации обладают институциональной авто¬номией.

При соблюдении некоторого ограниченного числа принципов, установленных в федеральной конституции (как соблюдение республиканской формы правления в Соединенных Штатах Америки), субъекты свободно вырабатывают свои конститу¬ции и имеют свою законодательную власть, свою исполни¬тельную власть и свою организацию судебной власти.

Названная автономия сохраняется двумя способами:

— прежде всего, соблюдение распределения компетенции по общему правилу гарантируется существованием судебного порядка разрешения споров о компетенции (Верховный суд в США, Конституционный суд в Германии...);

— далее, любой конституционный пересмотр в той мере, в какой он посягает на автономию субъектов федерации, требует их согласия (ратификация 3/4 штатов в США, согласие квали¬фицированного большинства палаты земель — Бундесрата в Германии...).

3. Принцип участия

Субъекты федерации привлекаются к участию в управлении федеральным государством.

Субъекты федерации участвуют не только в конституционном пересмотре, но и в разработке законов через посредство какой-либо палаты, которая их представляет в парламенте (Сенат в США, Бундесрат в Германии...).

В. Институты федерации

1. Требование участия субъектов федерации влечет образова¬ние парламентов, включающих две палаты; одна из них представ¬ляет все население в совокупности,.другая — субъекты. Если би-камерализм не является исключительной чертой федерализма, то федеральные парламенты непременно являются бикамераль-ными.

Состав палат, представляющих субъекты федерации, разнообра¬зен. При классическом федерализме все субъекты имеют одина¬ковый «вес» вне зависимости от численного состава населения (США). В более современном виде «вес» различных составляю-

щих может зависеть от численности населения каждого субъекта федерации (Германия).

Далее, обе палаты могут иметь идентичные и равные полномо¬чия, но случается, что палата, представляющая субъекты федера¬ции, может иметь специфические полномочия (Сенат США) или палата, представляющая все население, может путем принятия решения специальным большинством не считаться с оппозици¬онностью палаты, представляющей субъекты федерации (Германия).

2. Федеративное государство также характеризуется наличи¬ем судебного механизма регулирования компетенции, Который гарантирует соблюдение ее распределения, установленного кон¬ституцией, а также примат федеральных законов. Федеративная система используется многими государствами (США, Германия, Канада, Швейцария, Бельгия, Мексика, Арген¬тина, Австралия, Индия...). Советский Союз также был федера¬цией. Принимаемые каждый раз схемы зиждутся на различных способах уравновешивания власти между центром и перифе¬рией; в результате федерализм обладает различными степенями граДации. ,

Нередко считается, что в федеративных государствах существует прогрессирующая централизация власти, объясняемая необходи¬мостью проведения единой внешней политики и политики в сфере экономики и финансов. Но было бы ошибкой считать, что автономия субъектов федерации стала символической. Наоборот, субъекты федерации часто ревниво относятся к своим возможностям по принятию решений и по созданию центров, влияющих на политическую жизнь. Можно даже ска¬зать, что в некоторых случаях усиливается желание принимать участие в осуществлении внешних отношений, являющихся прерогативой федеративного государства (например, в Герма¬нии и в Бельгии в отношениях с Европейскими сообщества¬ми). В США Верховный суд недавно подчеркнул необходи¬мость соблюдения полномочий . субъектов федерации (дело S.C. Alden, V. Vaine, 1999 г. ).

Отдел 3

В СВЯЗИ С ОБРАЗОВАНИЕМ ЕВРОПЕЙСКОГО СООБЩЕСТВА ПЕРЕСМАТРИВАЕТСЯ ЛИ ВОПРОС О ГОСУДАРСТВЕ?

Европейское строительство является одним из выдающихся фе¬номенов второй половины XX в. В этом плане европейские госу¬дарства, в настоящее время в числе двенадцати , приняли реше¬ние передать некоторые виды своей компетенции общим инсти¬тутам, которые реализовывали бы ее в совместных интересах. Европейские сообщества основаны на международных догово¬рах и суверенитет государств-членов сохранен. Вероятно, в данном случае имеется феномен конфедеративного типа. Однако это утверждение не может быть достаточным, пото¬му что Сообщества обладают некоторыми чертами федеративно¬го государства.

Не все решения принимаются на основе принципа единогласия, в очень многих случаях требуется квалифицированное большин¬ство.

Сообщества обладают полномочиями принимать акты обязатель¬ного характера, и некоторые из этих актов имеют прямое дейст¬вие в отношении индивидов без каких-либо дополнительных мер трансформационного характера со стороны государств-членов. Коммунитарное право имеет примат над противоречащим ему национальным правом.

Споры о компетенции между Сообществом и государствами-чле¬нами разрешаются судебным органом — Судом Сообществ. Следовательно, в настоящее время мы имеем дело с новым фено¬меном, который «вырывает» Сообщества из-под влияния между¬народного права. Его можно обозначить термином «наднацио¬нальное сообщество» или «интеграционное сообщество» (Communauté d'intégration).

Если государства-члены сохраняют свой суверенитет, то он не делается меньшим от того, что они им совместно владеют при осуществлении в таких основных областях, как денежная систе¬ма, а после вступления в силу Амстердамского договора — в про¬ведении политики в предоставлении убежища и иммиграции. В этом смысле Европейские сообщества, в отношении которых никто не утверждает, что они обладают формой государства, от¬личаются от простой конфедерации.

Властные отношения внутри Сообществ по своему характеру яв¬ляются конституционными, и Суд Сообществ квалифицировал договоры об их образовании как «Конституционную хартию Со¬общества», настаивая на существовании правового сообщества, в котором судьи не только следят за распределением компетенции между государствами-членами и Сообществом, но также защи¬щают права частных лиц, адресатов коммунитарных правовых норм.

Конечно, из этого нельзя заключить, что наличие Сообществ и Европейского союза подвергает опасности существование госу¬дарств. Наоборот, цель должна заключаться в том, чтобы позво¬лить государствам-членам помимо общего рынка сообща осу¬ществлять те задачи, эффективное выполнение которых они были бы не в состоянии взять на себя, действуя поодиночке. На¬пример, при существовании изолированных друг от друга госу¬дарств можно только мечтать о защите окружающей среды или о борьбе с международной преступностью.

Таким образом, парадокс состоит в том, что существование Сооб¬ществ и Европейского союза является одним из средств обеспе¬чения стабильности и эффективности национальных государств посредством платы ими определенной цены в виде обобществле¬ния некоторых видов компетенции; такое объединение госу¬дарств отвечает вызовам существующего в настоящее время мира.