§ 2. Обычная законодательная процедура

Законодательная процедура в значительной мере характеризует¬ся значительными прерогативами, предоставленными Прави¬тельству, которые позволяют ему добиваться рассмотрения и принятия его законопроектов.

А. Подготовительная стадия

1. Законодательная инициатива принадлежит членам Парла¬мента (законодательные предложения) и Премьер-министру (за¬конопроекты). Законопроект должен рассматриваться в Совете министров и передаваться на заключение Государственного сове¬та. Однако для того чтобы избежать препятствий и сократить сроки, Правительство может предложить внести законодатель¬ное предложение своими «друзьями-парламентариями». Законо¬дательные инициативы парламентариев редко заканчиваются ус¬пехом, и только менее 10% законов имеют парламентское проис¬хождение.

В равной мере члены Парламента и Премьер-министр имеют право вносить поправки.

Парламентская инициатива ограничена двумя условиями:

— она должна охватывать область закона, поскольку существу¬ет угроза неприемлемости (ст. 41 Конституции);

— она не должна влечь ни увеличения государственных расхо-, дов, ни сокращения средств (ст. 40). Неприемлемость на осно¬ве ст. 40 Конституции носит абсолютный характер. Процедура рассмотрения вопроса о такой неприемлемости регулируется каждой парламентской палатой. Конституционный совет, за¬прошенный после принятия акта, может объявить последний неконституционным, если на неприемлемость последовала ссылка и она была несправедливо отклонена во время дебатов

4 (решение от 20 июля 1977 г.). На практике названная процеду¬ра больше используется в отношении поправок, чем в отноше¬нии законодательных предложений; чуть ли не все рассматри-г ваемые предложения пользуются поддержкой Правительства.

2. Законопроект, внесенный в одну из парламентских палат, затем отсылается в комиссию. Если не учреждена специальная комиссия, то он рассматривается в одной из постоянных комис¬сий. Комиссия не может изменять текст законопроекта; она впра¬ве только предложить поправки, которые будут рассматриваться на пленарном заседании (ст. 42 Конституции). Такого положе¬ния Правительство старается избегать, ставя вопрос о доверии в начале дебатов, для того чтобы обсуждался его акт, а не акт ко¬миссии. Наоборот, комиссии обладают полной свободой дейст¬вия в отношении законодательных предложений.

3. Включение в повестку дня обсуждения означает оконча¬ние первой фазы рассмотрения законопроекта. Согласно а0з. 1 ст. 48 Конституции, Правительство вправе включать в повестку дня в приоритетном порядке законопроекты и законодательные предложения, которые оно поддерживает. Такое «оружие» меша¬ет Парламенту обсуждать другие акты против воли Правительст¬ва, поскольку приоритетная повестка дня бывает, как правило, перегружена или она таковой может стать, если Правительство пожелает не оставить времени, которым располагает Парламент, для другой работы.

Приоритетного включения в повестку дня избегают только неко¬торые законопроекты, которые не были преданы забвению в ко¬миссии и в отношении которых Правительство не видит возмож¬ности ставить вопрос о своей ответственности, для того чтобы они были обсуждены.

Конституционный пересмотр 1995 г., введший одно заседание в месяц для обсуждения повестки, установленной каждой палатой, пробил брешь в «хозяйничанье» Правительства в отношении по¬рядка дня. Значение этой реформы, однако, носит ограниченный 1 характер, поскольку Правительство опирается на парламентское большинство. Не следует недооценивать и тот факт, что некото¬рые инициативы парламентариев имеют правительственное про¬исхождение.

В. Обсуждение

Включение в повестку дня рассмотрения законопроекта позволя¬ет проводить его обсуждение на пленарном заседании. За общей дискуссией следует постатейное голосование. Парламент, если он того пожелает, может провести голосование без дебатов по актам, в отношении которых он считает, что они не заслуживают публичного обсуждения. Правительство обладает правом объяв¬ления срочности в отношении акта, для того чтобы ускорить ра¬боту.

Будучи запрошенной, палата имеет возможность проголосо¬вать по предварительному вопросу в случае, если акт еще не рассматривался. Возражение о неприемлемости, основан¬ное на неконституционности акта, в равной мере может быть внесено.

1. Основная проблема относится к поправкам, вносимым Правительством или парламентариями; их массовое представле¬ние является эффективным инструментом парламентской об¬струкции. Вот почему право внесения поправок ограничено. , Внесение поправок подпадает под ограничения ст. 40 и 41 Кон¬ституции. В равной мере Правительство может возражать в отно¬шении любой поправки, которая предварительно не была переда¬на для рассмотрения в комиссию. Это положение позволяет из¬бегать голосования «в последнюю минуту» по поправкам, иска¬жающим правительственный акт.

Поправка не должна быть лишена какой-либо связи с рассматри¬ваемым актом (решения Конституционного совета от 13 декабря 1985 г. и от 23 января 1987 г.). Часто редакция поправок обсуж¬дается Правительством с их автором до их внесения; некоторые парламентские поправки имеют правительственное происхож¬дение.

2. Процедура блокированного голосования позволяет Прави¬тельству требовать от палаты принятия одним голосованием всего или части акта, оставляя в нем поправки, предложенные Правительством или одобренные им.

Эта процедура может быть использована для того, чтобы поло¬жить конец обструкции, но она имеет ограниченное действие, по¬скольку не прерывает дебатов. Конечной целью этой процедуры является призыв к единству парламентского большинства, пы¬тающегося изменить акт Правительства, принимая поправки, которые Правительство не одобряет. Как отметил Конституци¬онный совет, названная процедура представляет собой своего рода заменитель процедуры по поводу доверия без обязательства Правительства ставить вопрос об этом (решение от 15 января 1960 г.).

3. Может, однако, случиться, что Правительство будет вы¬нуждено поставить вопрос о своей ответственности перед Нацио¬нальным собранием, чтобы добиться принятия акта.

В соответствии с абз. 3 ст. 49 Конституции Правительство вправе ставить вопрос о своей ответственности по поводу акта в Нацио¬нальном собрании. В таком случае акт принимается, если резо¬люция порицания не будет внесена в течение 48 часов. В случае внесения и принятия резолюции порицания абсолютным боль¬шинством голосов Правительство должно уйти в отставку. Если резолюция порицания не собрала абсолютного большинства го¬лосов, акт считается принятым.

Абзац 3 ст. 49 Конституции позволяет, таким образом, изме¬нить предмет обсуждения; последнее более не ведется по пово¬ду акта, но по поводу доверия. Судьба законопроекта в таком случае зависит от судьбы Правительства. Акт принимается, если абсолютное большинство не высказалось за недоверие. Поскольку использование абз. 3 ст. 49 Конституции зависит от Правительства, «тень» последнего влияет на парламентские де¬баты. Это «абсолютное оружие» указанной нормы может исполь¬зоваться для различных целей: законодательствования, когда Правительство опирается в Национальном собрании только на относительное большинство членов, а оппозиция не обладает единством по отношению к Правительству (случай с Правитель¬ством Рокара); преодоления раскола в правительственном боль¬шинстве (в частности, случай с Правительством Барра); прекра¬щения обструкции.

4. Законопроект должен быть одобрен в идентичной редакции обеими палатами; результатом реализации этого условия явля¬ются законодательный «челнок» и смешанная паритетная ко¬миссия.

Считается нормальным, когда законопроект передается из одной парламентской палаты в другую до тех пор, пока они не придут к согласию. Если Сенат противостоит акту, то «челнок» может «ходить» до бесконечности, поскольку Правительство не облада¬ет в отношений этой палаты упомянутым выше «оружием» (абз. Зет.49 Конституции).

Поэтому ст. 45 Конституции позволяет Правительству прервать движение законодательного «челнока» после двух чтений в каж¬дой из парламентских палат или после одного чтения, если в от¬ношении законопроекта объявлена срочность, и созвать смешан¬ную паритетную комиссию.

Смешанная паритетная комиссия включает по равному число де¬путатов и сенаторов и своей задачей имеет достижение соглаше¬ния в отношении акта.

Если соглашение достигается, то Правительство имеет возмож¬ность передать законопроект для одобрения в обе парламентские палаты. В противном случае законодательный «челнок» возоб¬новляется. Если в результате акт не принимается, то Правитель-

ство может предоставить «последнее слово» Национальному собранию, которое принимает решение в отношении последней принятой им редакции, в случае необходимости измененной Се¬натом, либо в отношении редакции, выработанной смешанной паритетной комиссией. Если законопроект, выработанный сме¬шанной паритетной комиссией, принимается в идентичных вы¬ражениях обеими парламентскими палатами, то процедура на этом заканчивается.

Если смешанная паритетная комиссия не пришла к соглашению, то Правительство может предоставить «последнее слово» Нацио¬нальному собранию после одного чтения в каждой палате Пар¬ламента. - ,

То, что Парламент рассматривает соглашение, выработанное смешанной паритетной комиссией, с приемлемыми только для Правительства поправками, им предложенными или одобрен¬ными, влечет злоупотребления и вызывает критику. Прави¬тельство с одобрения Конституционного совета (решения от 22 июля 1980 г., 31 декабря 1981 г. и 29 декабря 1989 г.) ис¬пользует это средство для того, чтобы заставить голосовать по дополнительным статьям или возвратиться к положениям, ко¬торые были приняты ранее в идентичных выражениях обеими парламентскими палатами. Конституционный совет уточнил свою практику в отношении права внесения названных попра¬вок, ограничив его запретом внесения новых положений. После неуспеха смешанной паритетной комиссии разрешается внесе¬ние поправок, имеющих лишь прямое отношение к обсуждае¬мым положениям и к поправкам, скорректированным с други¬ми актами. Такая практика, однако, остается весьма неопреде¬ленной.

Процедура, предусмотренная ст. 45 Конституции, имеет цель по¬зволить Правительству преодолевать оппозицию Сената, предла¬гая принять решение в конечном счете палате, в которой оно может применить процедуру в соответствии с абз. 3 ст. 49 Кон¬ституции. В этом выражается неравноправный бикамерализм, учрежденный Пятой республикой.

После принятия акт передается Президенту республики для про¬мульгации.