§ 2. Собственные полномочия Президента республики

Одна из конституционных новаций содержится в ст. 19, кото¬рая освобождает некоторые акты Президента республики от контрассигнирования. Таким образом, речь идет об отказе от традиции, в соответствии с которой все акты Президента должны контрассигнироваться несущими ответственность за них мини¬страми. Поскольку Президент республики был политически не¬ответствен, то контрассигнирование имело своим следствием передачу действий этого лица под контроль политической влас¬ти, ответственной перед Парламентом. Это означало также, что, для того чтобы действовать, Президент должен был получать со¬гласие Правительства.

В этих условиях освобождение от контрассигнирования неко¬торых актов Президента республики означает, поскольку поли¬тическая неответственность сохраняется, что Президент обла¬дает полномочиями, которые он осуществляет без какого-либо контроля.

Эти полномочия предназначены для того, чтобы позволить Пре¬зиденту республики осуществлять функцию арбитража, которая за ним признается в соответствии со ст. 5 Конституции.

А. Полномочия по отношению к Правительству

Первый абзац ст. 8 Конституции устанавливает: «Президент рес¬публики назначает Премьер-министра. Он прекращает исполне¬ние функций Премьер-министра по представлении им заявления об отставке Правительства».

Сам Президент республики производит назначение Премьер-ми нистра. Конечно, Президент не должен игнорировать существо¬вание Национального собрания, которое, если Премьер-министр не принадлежит к парламентскому большинству, может его свергнуть путем принятия резолюции порицания. Но несмотря на это, для Президента республики выбор является свободным, тем более что Премьер-министр не обязательно должен быть парламентарием. Если же Президент и большинство в Парламен¬те являются разнопартийными, то резерв президентской свободы очень невелик. Действительно, вплоть до настоящего времени назначаемая Премьер-министром кандидатура предлагалась новым парламентским большинством (Ширак, Балладюр , Жос-пен ).

Какое-либо точное указание на процедуру осуществления инвес¬титуры в Конституции отсутствует. Однако представляется, что процедура (абз. 1 ст. 49), предусматривающая, что Правительст¬во «ставит вопрос об ответственности по своей программе или, в случае необходимости, по декларации об общей политике», должна, по мысли учредителей, действовать в отношении полу¬чения инвеституры. Назначение, произведенное Президентом республики, является юридически достаточным, но Премьер-ми¬нистр должен в разумный срок представить свою программу в Национальном собрании. Эта обязанность может вытекать, впро¬чем, из того факта, что, согласно Конституции, обязательство о постановке вопроса об ответственности Правительства по декла¬рации об общей политике является только возможным; послед¬нее, a contrario , означает, что Правительство обязано поставить вопрос об ответственности по своей программе. Однако с 1962 г.

практика не развивается в направлении норм, а зависит от мне¬ния Правительства.

Консультативный комитет под председательством декана Веделя предложил вернуться к первоначальным намерениям учредите¬лей и обязать Правительство передавать свою программу на одобрение парламентариев в 15-дневный срок, следующий за на¬значением. Идея была воспроизведена в проекте конституцион¬ного пересмотра, направленного в Сенат в 1993 г. Возврат к про¬цедуре инвеституры означал бы, что во время своего назначения Правительство должно установить, располагает ли оно поддерж¬кой большинства подаваемых голосов в Национальном собра¬нии, тогда как при отсутствии инвеституры именно Националь¬ное собрание доказывает голосованием по резолюции порицания, что абсолютное большинство его членов находится в оппозиции Правительству. Второе решение этого вопроса более комфорта¬бельно для Правительства. Согласятся ли потерять это преиму¬щество в пользу усиления роли Парламента с назначением Пре¬мьер-министра, произведенным Президентом республики и передаваемым под контроль Национального собрания? Президент республики не обладает полномочием смещать Пре¬мьер-министра; уход последнего связан с его добровольной от¬ставкой.

Однако если политическая ориентация Президента и партий¬ность парламентского большинства совпадают, Премьер-мини¬стру трудно сопротивляться президентскому требованию об от¬ставке, потому что он не может опираться йа Парламент; в этом случае парламентское большинство поддерживает Президента республики. Практика ввела, таким образом, президентское пол¬номочие увольнять от должности. Премьер-министр подает в от¬ставку по требованию Президента республики. Единственным случаем добровольного ухода Премьер-министра является от¬ставка Ширака в 1976 г. во время президентства Жискар д'Эстена.

Разумеется, при «сосуществовании» Президента республики и парламентского большинства, которое находится по отношению к нему в оппозиции, Президент не обладает никакими средства¬ми увольнения Премьер-министра, если не желает вступить в конфликт с Национальным собранием, которое могло бы найтирешение, только отказавшись от роспуска. Премьер-министр, со¬гласно выражению Жискар д'Эстена, «неустраним».

В. Полномочия по отношению к Парламенту

Президент республики обладает двумя полномочиями по отно¬шению к Парламенту: правом обращения с посланием (ст. 18 Конституции) и правом роспуска Национального собра¬ния (ст. 12).

Право обращения с посланием является способом традиционно¬го общения Президента с палатами Парламента. Согласно тради¬ции глава государства не может появляться в полукруге палат. Послания зачитываются председателями палат Парламента. По¬слания не дают повода для каких-либо дебатов вследствие поли¬тической неответственности Президента республики. Данная ус¬таревшая процедура используется только при наличии обстоя¬тельств протокольного (после выборов Президента республики) или исключительного характера (война в Персидском заливе). Путем применения права роспуска глава государства прекраща¬ет срок полномочий Национального собрания и назначает новые выборы. Сенат не может быть распущен в соответствии с тради¬цией, согласно которой может распускаться только палата, изби¬раемая всеобщими прямыми выборами.

Роспуск является дискреционным полномочием Президента республики и может быть осуществлен в любой момент. Един¬ственное условие, введенное для того чтобы избежать повторных роспусков, состоит в том, что новый роспуск не может быть про¬веден в течение года, следующего за роспуском («роспуск на роспуск не годится» ).

Формальные условия для осуществления роспуска очень просты: достаточно проведения консультаций с Премьер-министром и председателями парламентских палат. Выборы проводятся в срок от 20 до 40 дней после роспуска.

Национальное собрание, следовательно, постоянно находится под дамокловым мечом роспуска. Последнее обстоятельство рас¬сматривается в качестве оружия устрашения, позволяющего со¬хранять министерскую стабильность. Предпринять инициативу свергнуть Правительство — означает подвергнуться риску уви¬деть себя «препровожденным к избирателям». В то же время, поскольку только сам Президент республики может предпринять инициативу роспуска Национального собра¬ния, неудача на выборах накладывает на него определенную от¬ветственность. Даже если Президент не уйдет в отставку, его по¬литическая власть будет ослаблена и он вынужден будет сми¬риться с сосуществованием, в период которого его полномочия окажутся ограниченными точным соблюдением буквы Конститу¬ции. Дилемма Мак Магона всегда будет актуальной. Президенты республики умеренно используют свое право рос¬пуска; за более чем 35 лет только пять составов Национального собрания не «дожили» до окончания срока своих полномочий:

— роспуск 1962 г. был вызван принятием резолюции порица¬ния в отношении Правительства Помпиду;

— роспуск, осуществленный в результате событий в мае , 1968 г., дал возможность избирателям быть арбитром в отно¬шении национального политического кризиса;

— роспуск 1981 г. дозволил вновь избранному Президенту Миттерану совместить со своей политической ориентацией партийную принадлежность парламентского большинства;

— роспуск 1988 г. представлял повторно проведенную назван¬ную выше операцию, но Президент республики, считавший, что поддерживавшее его парламентское большинство не было подавляющим, был услышан избирательным корпусом и полу¬чил только относительное большинство;

— роспуск 1997 г., осуществленный Президентом республики в целях «вновь предоставить слово французскому народу, с тем чтобы он высказался в отношении масштабов и ритмов изменений в ближайшие года». Фактически речь шла о рос¬пуске тактического характера, с тем чтобы получить выгоду предполагаемого улучшения популярности и сохранить боль¬шинство мест в Национальном собрании. Мотивы роспуска не^ были поняты избирателями, поскольку Правительство опира¬лось на парламентское, большинство и оппозиция выиграла выборы, «приговорив» Президента к жизни в условиях про¬должительного по времени сосуществования. Неудача «такти-

ческого роспуска», вне сомнения, обрекает такой подход на

долгое неприменение. Фактически роспуск может быть использован только в случае кризиса либо в Парламенте, либо в стране или для того, чтобы привести в соответствие политические ориентации парламент¬ского большинства с ориентациями Президента сразу же после президентских выборов. Таким образом, роспуск или, скорее, угроза роспуска является одним из элементов стабильности Правительства в Пятой республике. Разумеется, его стабиль¬ность во многом зависит от избирательной системы, которая по¬зволяет образовать правительственное большинство. Но когда это большинство расколото, как было при Правительстве Барра , или когда оно является относительным, как при Правительстве Рокара , страх перед роспуском может заставить парламентариев вести себя таким образом, чтобы избегать опасных положений, угрожающих правительственной стабильности; страх роспуска является началом «благоразумия» (la sagesse).

С. Полномочия по отношению к народу

Применение процедуры референдума предусмотрено ст. 11 Кон¬ституции.

Инициатива проведения референдума не принадлежит Прези¬денту республики. Она принадлежит Премьер-министру и Пар¬ламенту, который может ею воспользоваться только во время парламентских сессий. Последнее условие указывает на то, что Парламент может высказаться в отношении инициативы Пре¬мьер-министра; это может привести, как в 1962 г., к голосованию по резолюции порицания. В процессе конституционного пере¬смотра 1995 г. уточнено положение, согласно которому при рефе¬рендуме по инициативе Премьер-министра требуется представ¬ление заявления. На его основе проводятся дебаты в каждой из парламентских палат. При таких обстоятельствах, если Пре¬мьер-министр предпринимает юридическую инициативу по проведению референдума, практика показывает, что это он де¬лает по побуждению, исходящему от Президента республики,

который публично объявляет о референдуме часто до того, как формальная инициатива будет представлена Премьер-мини¬стром. Однако в период сосуществования действие конституци¬онных правил восстанавливается и Премьер-министр может ока¬зывать сопротивление предложениям Президента республики. До сих пор не было ни одного случая проведения референдума в период сосуществования.

В равной мере инициатива проведения референдума принадле¬жит парламентским палатам, которые совместно высказываются по ней. Как это следует из содержания ст. 11 Конституции, пар¬ламентская инициатива может иметь место только по проекту, имеющему правительственное, а не парламентское происхожде¬ние. Конституция предусматривает, что референдум может про¬водиться только в отношении законопроектов, однако обе палаты еще ни разу не воспользовались предоставленной им возмож¬ностью.

Предмет референдума ограничен. Первоначально он мог прово¬диться только по законопроекту, «касающемуся организации го¬сударственной власти, содержащему одобрение какого-либо со¬глашения о Сообществе или имеющему цель разрешить ратифи¬кацию какого-либо договора, который, не противореча Конститу¬ции, отразился бы на функционировании установлений». Пересмотр Конституции, проведенный в 1995 г., отразил факт исчезновения Сообщества, исключив из списка предметов рефе¬рендума соглашения о Сообществе. В результате пересмотра была расширена сфера применения референдума в отношении «реформ в экономической и социальной политике нации и служб, которые к этой политике имеют отношение». Расширение сферы применения референдума имеет важный характер, по¬скольку затрагивает широкий спектр вопросов о вмешательстве государства (налоговая система, здравоохранение, образова¬ние...); к ним могут быть добавлены вопросы, касающиеся пуб¬личных служб, относящихся к указанным сферам. Сенат ограни¬чил сферу применения референдума в отношении публичных служб. Его формулировка исключает сферу публичных свобод,

но экономические и социальные права могут иметь отношение | предмету референдума. Президент республики, учтя в этом отно¬шении мнение юристов, признал в 1996т., что упразднение об я зательной военной службы не входит в сферы, названные и ст. 11 Конституции. В отношении проектов законов, касающих¬ся организации публичных властей, оспаривается возможное!!! применения ст. 11 для пересмотра Конституции (см. с. 264). В ос¬тальном же, поскольку речь идет о «неконституционных» пуб¬личных властях, считается неоспоримым, что может быть прояв¬лена инициатива в отношении проекта обычного закона или про¬екта органического закона.

Что касается возможности проведения референдума по проекту закона о ратификации международного соглашения, то такая норма порождена спором по поводу создания в 1954 г. Европей¬ского оборонительного сообщества. Учредители хотели, чтобы во время проведения референдума народ мог высказаться по поводу международного соглашения. Впрочем, показательно, что оба ре¬ферендума, проводившиеся в этой области, касались договоров о европейской интеграции (расширение Европейского экономи¬ческого сообщества, Договор о Европейском союзе, называемый Маастрихтским).

Решение прибегнуть к референдуму может принадлежать толь¬ко Президенту республики. То обстоятельство, что полномочие принять такое решение предоставлено лицу, избранному всеоб¬щим голосованием, имеет свои последствия: Президент, желает он того или не желает, придает тем самым любому референдар-ному процессу характер голосования по согласию или несогла¬сию с ним — Президентом.

Для генерала де Голля, использовавшего референдум для того, чтобы предложить народу оказать поддержку его политике, и ушедшего в отставку в 1969 г. вследствие негативного для него 4 результата голосования, названный выше подход был естествен¬ным. В других случаях (например, референдум о расширении Ев¬ропейского экономического сообщества, проведенный Президен¬том Помпиду, или референдум по поводу Договора о Европей¬ском союзе, проведенный Президентом Миттераном) позитив¬ный ответ на вопросы, вынесенные на референдум, мог расцениваться как выражение одобрения политики или личнос¬ти Президента, а негативный ответ мог поставить под сомнение президентский мандат; эти референдумы сопровождались остры¬ми обсуждениями существа проблем.

Пересмотр 1995 г. положил конец дискуссии, начавшейся в 1984 г., когда Президент республики безуспешно предлагал изме¬нить Конституцию, с тем чтобы прибегать к референдуму в отно¬шении публичных прав. Конституционный консультативный ко¬митет под председательством декана Веделя изучил этот вопрос. Проект пересмотра, внесенный в Сенат в 1993 г., отражал идею о расширении сферы применения референдума в отношении зако¬нопроектов, касающихся основных гарантий публичных прав. В нем уточнялось, что любой законопроект, передаваемый на ре¬ферендум, должен прежде всего быть предметом рассмотрения Конституционного совета с точки зрения соответствия Консти¬туции; последнее обстоятельство исключало применение ст. 11 для пересмотра Конституции (но параллельно ст. 89 долж¬на быть изменена, для того чтобы облегчить пересмотр в случае оппозиции одной из парламентских палат — см. с. 264). Рассмот¬рение проекта a priori.Конституционным советом заполнило бы существующий пробел, поскольку Совет отказался бы рассмат¬ривать закон, принятый на референдуме, после его одобрения. В равной мере можно было бы избежать и того, что законопроек¬ты, выработанные под влиянием момента, не посягали бы на ос¬новные свободы. В проекте пересмотра предлагалось также про¬ведение референдума по народной инициативе по требованию 1/5 части избирателей в каждом департаменте и заморской тер¬ритории. Народная инициатива должна была передаваться на рассмотрение Конституционного совета. Предложение контроля a priori в отношении проекта закона, передаваемого на референ¬дум, со стороны Конституционного совета было отклонено в 1995 г. Помимо неприязненного отношения к принципу такого контроля часто использовался аргумент декана Веделя, по мне¬нию которого контроль предполагается, если должен быть прове¬ден одновременный пересмотр ст. 89 Конституции с целью уп¬разднения вето Сената в отношении пересмотра. Поскольку на¬званный пересмотр не состоялся, то ст. 11 должна продолжать иг¬рать роль заменителя ст. 89; данное обстоятельство исключает любой контроль конституционности.

В президентство генерала де Голля референдум применялся до¬вольно часто, что соответствовало голлистскому видению инсти¬

тутов, среди которых Президент республики, избранный наро дом, должен возлагать на себя ответственность перед народом по проблемам, считавшимся им главными. Впоследствии использо¬вание референдума стало менее частым; предлагая референдум и 1988 г. по вопросу о Новой Каледонии, Мишель Рокар напомнил о необходимости «вывести из оцепенения одну из «ветвей» нашей Конституции, которая близка к тому, чтобы стать мертвой ветвью».

С 1958 г. было проведено семь референдумов:

— два референдума в отношении Алжира: первый — по вопро¬су о принципе самоопределения в 1961 г. и второй, состояв¬шийся в 1962 г., — об одобрении Эвианских соглашений, по¬священных независимости Алжира;

— два референдума, посвященных вопросу пересмотра Кон¬ституции: первый — в 1962 г. об избрании Президента респуб¬лики всеобщим прямым голосованием и второй — в 1969 г., на котором французский народ отказал в реформе Сената и реги¬онов; в результате отказа последовала отставка генерала де Голля;

— два референдума по вопросу об одобрении международных соглашений: первый — в 1972 г. о расширении Европейского Экономического сообщества и второй — в 1992 г. в отношении Договора о Европейском союзе;

— референдум в 1988 г. по вопросу о Новой Каледонии.

Чрезвычайные полномочия на основании ст. 16 Конституции

Статья 16 Конституции в качестве своего источника имеет собы¬тия в июне 1940 г. Генерал де Голль устранил беспомощность президентов предшествующих эпох, в частности Альберта Лебра-на , в событиях, приведших к образованию французского госу¬дарства. Генерал де Голль сделал вывод о том, что в тех случаях, когда нация находится в опасности, должна иметься возмож¬ность прибегнуть к временной республиканской диктатуре, во время которой Президент республики обладает властью, доста¬точной для того, чтобы противостоять создавшемуся положению. Статья 16 Конституции отвечает такой необходимости. Условия применения ст. 16 Конституции подразделяются на ус¬ловия по существу и формальные условия.

Условия по существу предполагают наличие двух элементов. Прежде всего, это серьезная и непосредственная угроза институ¬там Республики, целостности ее территории, независимости нации или выполнению ее международных обязательств. Можно считать таковой войну с иностранным государством, восстание, гражданскую войну. Но названного субъективного элемента не¬достаточно; угроза должна сопровождаться приостановкой нор¬мального функционирования конституционных публичных властей.

Формальные условия состоят в необходимости проведения кон¬сультаций с Премьер-министром, председателями парламент¬ских палат и Конституционного совета, чье заключение публику¬ется.

По окончании названных консультаций Президент республики в своем послании информирует нацию о решении прибегнуть к применению ст. 16 Конституции.

В период применения ст. 16 Конституции Президент республики принимает все меры, необходимые для обеспечения конституци¬онных публичных властей средствами по выполнению своей миссии. Президент, следовательно, может вмешиваться в законо¬дательную область-И сферу деятельности Правительства. Прини¬маемые акты о таких мерах направляются на заключение Кон¬ституционного совета, но эти заключения не публикуются.

Парламент собирается в силу закона на весь период применения ст. 16 Конституции, но он не может противодействовать путем проведения дебатов или своими голосованиями мерам, предпри¬нимаемым Президентом республики. Парламент может законо¬дательствовать в других областях только в течение периода, когда такие его заседания в силу закона совпадают с очередной

парламентской сессией. Национальное собрание не может быть распущено; вследствие решения, принятого Председателем На¬ционального собрания в период применения ст. 16 Конституции в 1961 г., Собрание не имеет права голосовать по резолюции по¬рицания. Парламент, следовательно, является всего лишь свиде¬телем применения ст. 16 Конституции; единственная его возмож¬ность действовать заключается в привлечении Президента рес¬публики к ответственности за государственную измену в Высо¬кой палате правосудия в случае неправомерного применения указанной нормы.

Контроль за мерами, принимаемыми на основе ст. 16 Конститу¬ции, может осуществляться Государственным советом, если только эти меры находятся в сфере регламентарной власти (Го¬сударственный совет, дело Rubin de Servens, 26 марта 1962 г.). В отношении мер, входящих в сферу регулирования закона, кон¬троль вправе осуществлять лишь Конституционный совет в пре¬делах его консультативной компетенции.

Конституция не содержит какого-либо положения об оконча¬нии применения ст. 16. С тем чтобы ликвидировать этот про¬бел, Конституционный комитет под председательством декана Веделя предложил, чтобы Конституционный совет удостоверял пр требованию Президента республики или председателей пар¬ламентских палат, что условий применения ст. 16 более не су¬ществует.

Наоборот, названный комитет не посчитал своевременной отме^ ну применения ст. 16 Конституции, тогда как проект пересмотра, представленный Президентом Миттераном, предусматривал такую отмену. Известно, что какой-либо реакции на этот проект не последовало.

Статья 16 Конституции применялась генералом де Голлем (с 23 апреля по 29 сентября 1961 г.) во время путча генералов в Алжире.

Е. Полномочия по отношению к Конституционному совету

Президент республики назначает трех из девяти членов Консти¬туционного совета; его Председатель также назначается Прези¬дентом республики из числа названных трех. Президент респуб¬лики может также запрашивать Совет о соответствии какого¬либо акта Конституции (ст. 61) и о соответствии Конституции какого-либо еще нератифицированного международного акта (ст. 54).