§ 1. Средства воздействия Президента на Конгресс

А. Средства, предусмотренные Конституцией

В соответствии с Конституцией США Президент обладает весьма ограниченными средствами для оказания влияния на Конгресс.

См. сноску на с. 143.

Президент вправе созывать палаты на чрезвычайную сессию или переносить сессии в случае разногласий между палатами в отно¬шении даты отсрочки. Поскольку в настоящее время Конгресс заседает постоянно, это средство фактически мало используется. Конституция предоставляет Президенту право информировать Конгресс о состоянии Союза и рекомендовать принятие необхо¬димых мер (разд. 3 ст. II). Это право послания преобразовалось в право законодательной инициативы. Кроме годичного послания о состоянии Союза Президент направляет Конгрессу многочис¬ленные послания, которые часто сопровождаются проектами за¬конов. Достаточно всего лишь одного члена Конгресса, какого-либо друга (ami) Президента, для того чтобы внести эти проекты в одну из палат.

Наконец, Президент обладает правом вето. В течение 10 дней, следующих за передачей принятого Конгрессом закона Прези¬денту, последний может отказать в точных выражениях (expressément) в промульгации, использовав право вето. Акт не вступает в силу, если вето не будет преодолено голосованием в каждой из палат большинством в 2/3 голосов. Вето может быть наложено только на закон в целом, а не на некоторые его положе¬ния, как это возможно в некоторых штатах.

Требование наличия квалифицированного большинства в обеих палатах порождает большие трудности в преодолении вето, по¬скольку достаточно, чтобы Президент пользовался поддержкой 1/3 членов в одной из двух палат, для того чтобы вето осталось в силе. Число случаев, когда вето Президента было преодолено, не превышает 6%. Так, из 78 вето, наложенных Президентом Рейга¬ном, только девять было преодолено Конгрессом. Карманное вето {pocket veto) является еще более эффективным, поскольку оно не может быть преодолено. Проект становится за¬коном, если Президент не накладывает своего вето в течение 10 дней, следующих за передачей акта в Белый дом, при условии, что Конгресс не отсрочил свои работы до 10-го дня. В этом слу¬чае молчание Президента равносильно наложению вето, которое не может быть преодолено, потому что Конгресс более не нахо¬дится на сессии. Таким образом, Президент может помешать вступлению в силу акта, принятого в конце сессии. Карманное вето наиболее часто (в 90% случаев) применяется Президентом.

Благодаря своему праву вето Президент имеет возможность по¬мешать вступлению в силу закона, который ему не нравится. Уг¬рожая использовать право вето во время законодательной про¬цедуры, он может оказывать значительное влияние на Конгресс, заставляя его отказываться от принятия некоторых поправок или, наоборот, принять угодные Президенту. Эффект угрозы применения вето способствует установлению сотрудничества в законодательной области между Президентом и Конгрессом. Как уже говорилось, традиционно вето может быть применено только в отношении закона в целом. Однако закон от 9 апреля 1996 г. разрешает Президенту аннулировать некоторые финансо¬вые положения какого-либо закона. Решение об аннулировании должно быть направлено в Конгресс не позднее пяти дней после окончания соответствующей законодательной процедуры. Это решение может быть отменено путем голосования в обеих пала¬тах Конгресса. Конституционность данной, процедуры представ¬ляется сомнительной. Однако обращение членов Конгресса в Верховный суд по этому поводу не было принято вследствие упущений персонального характера [Raines v. Boyrd, 117 S. Crt. 2312 (1997)]. Укажем, кроме того, что вето было объявлено про¬тиворечащим Конституции по требованию города Нью-Йорка, ставшего «жертвой» бюджетных ограничений вследствие приме¬нения этого вето. Верховный суд посчитал, что только конститу¬ционный пересмотр позволил бы Президенту обладать правом вето в отношении части какого-либо закона, несмотря на то что этот закон был принят Конгрессом. Действительно, Президент обладает правом снова начать процедуру в отношении законов, аннулируя его некоторые положения. Конституционные положе¬ния об осуществлении законодательной власти были тщательно сформулированы «отцами-учредителями» и баланс властей не может быть изменен каким-либо законом (Clinton v. City of New-Vork, 1998).

В. Влияние Президента на Конгресс

Президент никогда не заручается поддержкой большинства в Конгрессе. Нередко избиратели во время выборов голосуют за кандидата в Президенты, принадлежащего к одной политической партии, и за кандидата в Конгресс, принадлежащего к другой партии (расколотый список кандидатов — split ticket). Таким образом, Президент и большинство членов Конгресса могут при¬надлежать к различным политическим партиям, что и имеет место в настоящее время с 1994 г.; республиканское большинство в обеих палатах Конгресса противостоит президенту-демократу. Кроме того, отсутствие сплоченности в политических партиях ведет к тому, что Президент никогда не может быть уверен в под¬держке всех членов Конгресса, принадлежащих к его партии. И наоборот, он может получить поддержку членов Конгресса, принадлежащих к оппозиционной партии. Для Президента лучше опираться на верное и стабильное большинство, чем орга¬низовывать каждый раз изменчивое большинство по рассматри¬ваемым проблемам. Такое положение позволяет существующей системе избежать блокирования, несмотря на существование строгого разделения властей.

Следовательно, Президент должен постоянно вести переговоры с Конгрессом, для того чтобы найти консенсус по своим законо¬проектам.

Для достижения своих целей Президент может использовать на¬циональный статус (la legimite nationale), которымон обладает, и опираться на общественное мнение. Для членов Конгресса пер¬спектива переизбрания всегда связана с изменением обществен¬ного мнения. Исключительно полезным является освещение средствами массовой информации деятельности Президента. Президент обладает определенными средствами влияния. Пол¬номочие назначать должностных лиц позволяет ему содейство¬вать кандидатам, поддерживаемым какими-либо сенаторами. При подготовке бюджета Президент вправе учесть потребности какого-либо избирательного округа. С учетом перспективы выбо¬ров он может использовать какого-либо члена Конгресса дл^ связи со средствами массовой информации или предоставить свое покровительство какому-либо кандидату, стремящемуся к переизбранию.

Средства конституционного воздействия дополняются, следова¬тельно, рядом возможностей, которые позволяют Президенту обеспечивать понимание со стороны членов Конгресса. Эти сред¬ства не всегда являются достаточными, о чем свидетельствует по¬ражение Президента Клинтона в продвижении его программы по реформе системы здравоохранения.