§ 2. Представительная форма правления

При такой форме правления суверенитет покоится в нации, кото¬рая его осуществляет через своих представителей. Публичные власти действуют, следовательно, от имени нации, представи¬телями которой они являются, и власть, которой обладают граж¬дане, является властью назначенных ими представителей.

А. Теория представительной формы правления

Представительная форма правления характеризуется двумя ос¬новными элементами.

1. Избирательное право — функция

Способность участвовать в выборах признается только за граж¬данами, рассматриваемыми в качестве способных назначать представителей нации. Избирательное право, следовательно, яв¬ляется публичной функцией, осуществляемой от имени нации, и возможен доступ к осуществлению этой функции при наличии условий правоспособности.

Всеобщее голосование не служит необходимым условием представительной формы правления, тогда как оно является та¬ковым при формах правления, основывающихся на теории на¬родного суверенитета. Но если представительная форма правле¬ния допускает ограниченное избирательное право, то ничто в этом принципе не противополагается тому, что применяется в отношении всеобщего голосования, поскольку считается, что все граждане способны голосовать.

2. Представительный мандат

Речь идет о связи, соединяющей представителей и представляе¬мых.

В рамках представительной формы правления:

а) представитель представляет нацию в целом, а не какой-либо отдельный избирательный округ. Действительно, если суверенитет неотделим, то он выражается нацией в целом, а не в каком-либо избирательном округе.

Конституцией 1791 г. было продекларировано: «Представите¬ли, избранные по департаментам, являются представителями не какого-либо отдельного департамента, но нации в целом».

Именно на этом основании в 1871 г. была отклонена отставка депутатов от Эльзаса и Лотарингии, хотя департаменты, от ко¬торых они были избраны, перестали входить в состав нацио¬нальной территории. Действительно, эти депутаты были из¬браны не от своих департаментов, но являлись представителя¬ми нации. Территориальные изменения не оказали влияния на их мандат.

Случай, происшедший в 1962 г., рассматривается как противо¬положный принципу представительного правления; ордонан¬сом было прекращено действие мандатов алжирских депута¬тов во французском Парламенте после получения Алжиром независимости;

Ь) депутат независим от своих избирателей, поскольку он их не представляет и императивный мандат запрещен. Согласно ст. 27 Конституции Франции 1958 г., «любой императивный мандат является недействительным».

В результате избранный депутат не может быть отозван свои¬ми избирателями. в течение действия его мандата. Случай, когда избранный депутат перед лицом своих избирателей ухо¬дит в отставку без указания мотивов (démission en blanc), рассматривается в качестве гипотезы, что он не сдержал своих обещаний; такая отставка могла быть признана недействитель¬ной и уход должен оставаться без последствий. Избранный депутат не может передавать свой мандат полити¬ческой партии или какой-либо группе давления. Европейский парламент не одобрил так называемой системы турникета (système dit tourniquet), согласно которой некоторые депутаты обязуются при своем избрании уйти в отставку, с тем чтобы освободить место следующему кандидату по своему списку. В 1960 г. генерал деТолль отказал в созыве чрезвычайной сес¬сии Парламента, посчитав, что направленное ему парламента¬риями требование о созыве было составлено под давлением сельскохозяйственных организаций и, следовательно, посягает на принцип запрещения императивного мандата.

3. Политическое значение представительной формы правления

В революционную эпоху представительная форма правления по¬зволяла обеспечивать политическое доминирование буржуазии.

Теория «избирательное,право — право» имела своей целью огра¬ничить доступ к избирательному праву для граждан, связав это

право с уплатой ими налогов. Народ, следовательно, был отстра¬нен от управления публичными делами.

Представительная форма правления должна основываться на парламентском суверенитете. Поскольку воля нации основыва¬ется только на «устах» (bouche) представителей, за которыми не осуществляется никакого контроля, то суверенитет нации явля¬ется фикцией, скрывающей политическую реальность, обозна¬чаемую как суверенитет представителей.

В. Эволюция представительной формы правления

Эволюция привела к модификации представительной формы правления. Эта эволюция нашла свое завершение в ст. 3 Консти¬туции Франции 1958 г., которая примирила теории националь¬ного суверенитета и народного суверенитета («Национальный, суверенитет принадлежит народу, который его осуществляет через своих представителей и посредством референдума»). Два феномена характерны для этой эволюции.

Всеобщее голосование изменило способы политических дейст¬вий, которые не могут более оставаться уделом нотаблей . Народ стал постоянным актером на политической сцене, тогда как ранее он довольствовался случайным участием в политической жизни в периоды нестабильности.

Необходимость регулирования избирательного процесса и раз¬витие социализма, основывающегося на рабочем движении, при¬вели к образованию современных политических партий, кото¬рые оживили политическую жизнь.

Эти новеллы повлекли за собой два последствия. 1. Зависимость избранного депутата

Независимость избранного депутата — одна из опор представи¬тельной формы правления — была упразднена. Избранный депу¬тат зависим от своих избирателей и политических партий.

a) Разумеется, запрещение императивного мандата продолжа¬ет существовать, и представитель не рискует быть отозванным при осуществлении своих полномочий. Но профессионализа¬ция политической жизни вводит императив при переизбрании. С этой точки зрения парламентарий становится обязанным постоянно прислушиваться к своим избирателям и добавить к своим обязанностям законодателя обязанности стимулировать и защищать свой избирательный округ, а также выполнять роль административного и социального помощника своих из¬бирателей.

b) Кроме того, парламентарий столкнется с трудностями, при своем избрании и осуществлении своего мандата без поддерж¬ки какой-либо политической партии.

Во время избирательной кампании кандидат нуждается в фи¬нансовой и медиационной поддержке, которую может обеспе¬чить только политическая партия. Политические дебаты про¬исходят между партиями на национальном уровне; избиратели голосуют с учетом не только личности кандидата, но и его пар¬тийной принадлежности.

При осуществлении своих полномочий парламентарий может пользоваться поддержкой, оказываемой ему на основании его вхождения в какую-либо политическую фракцию . Поскольку организация парламентской работы в большой степени зави¬сит от политических фракций, то парламентарий, не входящий ни в одну из них, будет ограничен в возможностях осущест¬влять свою деятельность. Наконец, соблюдение дисциплины фракции обусловливает его выдвижение политической. пар¬тией на ближайших выборах и, следовательно, его переизбра¬ние.

2. Участие народа в представительной форме правления

Отстранение народа как результат парламентского суверенитета ведет к охлаждению (désaffection) отношения к представитель-

1 Notable (лат.) — значительный, заметный, достопамятный — член особого рода собраний, созывавшихся в XIV—XVIII вв. французским королем для обсуждения глав¬ным образом финансовых и административных вопросов. Назначались нотабли коро¬лем. В настоящее время этим термином охватываются лица, фактически или чаще юри¬дически обладающие властью на местах. — Прим. перев.

ной форме правления. Для исправления такого положения стали расширяться возможности прямого участия народа. Это достига¬ется различными способами.

а) Исполнительная власть избирается непосредственно наро¬дом или через посредство выборщиков.

Президент республики избирается всеобщим прямым голосо¬ванием во Франции. Таким же способом он избирается в неко¬торых новых демократиях Центральной и Восточной Европы (Болгария, Польша, Румыния, Хорватия, Словения, Россия). Он избирается всеобщим непрямым голосованием в США в условиях, которые приближаются к условиям прямых вы¬боров.

В многочисленных демократиях целью парламентских выбо¬ров является избрание не только членов парламента, но и главы правительства. В частности, это происходит в большин¬стве европейских демократий, где избиратели задолго до вы¬боров знают, что лидер политической партии, получившей большинство мандатов или могущей собрать вокруг себя такое большинство, станет главой правительства. Однако по¬ложение не всегда является достаточно ясным. В некоторых государствах, где применяется пропорциональная избира¬тельная система, сочетаемая с многочисленностью политичес¬ких партий, избирателю трудно сделать такой выбор; прави¬тельство формируется путем последующих переговоров о его образовании (Бельгия, Нидерланды, государства Северной Европы и т.д.). Но и в этом случае соответствующие результа¬ты выборов являются основным индикатором желаний изби¬рателей в отношении состава коалиционного правительства.

b) Участие избирателей в выборах может происходить путем использования института референдума, который получил ши¬рокое распространение после 1945 г., не только по конституци¬онным вопросам, но и в законодательной области. Так, в Ита¬лии референдум 1993 г. положил начало глубоким изменени¬ям в государственном строе.

c) Наконец, на практике, благодаря роли, играемой современ¬ными медиа, и использованию техники опросов делегаты по¬стоянно получают информацию об общественном мнении и учитывают его, вырабатывая свою политическую линию.

Совокупность приведенных факторов подтверждает ранее сде¬ланный Эсменом (Esmain) анализ, согласно которому форма представительного правления трансформировалась в форму полупредставительного правления (régime semi-représen-tastif).

С. Ограничение представительного правления политическими партиями

Расширение избирательного права породило необходимость ру¬ководства избирателями, выдвижения кандидатур и организации избирательных кампаний. Традиционные «сплетения» нотаблей, которые доминировали в политической жизни в XIX в., потеряли свою эффективность, когда стали организовываться избиратель¬ные кампании на национальном уровне. Во всяком случае, рабо¬чие партии не могли опираться на такие «сплетения», которые по своему характеру были консервативными и отражали сельские интересы. Этим обусловлено возникновение современных боль¬ших политических партий.

1. Функции политических партий

В условиях демократии за политическими партиями могут быть признаны три основные функции.

a) Партии организуют политические и идеологические дис¬куссии (le débat). Тем самым они играют образовательную роль. На собраниях своих сторонников или избирателей, через свою печать политические. партии способствуют формирова¬нию политического сознания граждан и являются средством плюралистических дебатов в государстве.

b) Партии организуют завоевание политической власти путем выдвижения своих кандидатов и организации избира¬тельных кампаний.

с) Партии обеспечивают функции поддержки, когда завое¬вывают политическую власть. Через парламентские фракции, которые играют определяющую ро'ль в парламентской работе, а также благодаря своему влиянию на общественное мнение партии обеспечивают поддержку действий правительств, в которых они участвуют.

2. Статус политических партий

В названных условиях вполне естественно, что политические партии обладают конституционным признанием. Таковое имеет место в европейских странах, и в частности во Франции, ст. 4 Конституции 1958 г. которой установила: «Политические партии и группировки содействуют выражению мнений голосо¬ванием. Они создаются и осуществляют свою деятельность сво¬бодно. Они должны уважать принципы национального суверени¬тета и демократии».

Такое признание часто сопровождается принятием статуса поли¬тических партий и государственного финансирования их дея¬тельности.

— Этот статус может быть более или менее детализирован¬ным. В Германии закон о партиях регулирует очень сложным образом деятельность партий и устанавливает их внутренние правила, которые должны быть демократическими, в частнос¬ти в отношении выдвижения кандидатов. Французское зако¬нодательство имеет более умеренный характер: закон от 11 марта 1988 г. ограничивается признанием за партиями ста¬туса юридического лица, их права предъявлять иски в суде, права приобретения на платной или бесплатной основе дви¬жимого или недвижимого имущества и осуществления всех действий, соответствующих их задачам, в частности их права основывать и выпускать газеты, основывать и управлять обра¬зовательными учреждениями.

— Финансирование политических партий может быть непо¬средственным или ограничиваться возмещением избиратель¬ных расходов. Франция избрала оба названных подхода, по¬тому что к государственному финансированию избиратель¬ных кампаний закон добавляет финансирование деятельнос¬ти партий; в последнем случае партии финансируются в зависимости от численности их парламентариев и результа¬тов выборов.

Стало обычным критиковать политические партии. Однако они составляют основной элемент представительной демокра¬тии. Без них разобщенные избиратели не могли бы выразить свою точку зрения. Организуя электорат, партии способству¬ют эффективному функционированию демократии. То, что они могут казаться неприспособленными в какой-либо опре¬деленный момент, не означает их бесполезности. Как любой организации, партиям необходимо некоторое время, чтобы из¬менить свои идеи и образ действий. Но без них гражданин ока¬зался бы разоруженным перед лицом власти.