§ 7. Законодательный процесс

Второе чтение происходит с докладом автора проекта (представи­теля правительства, иного органа, депутата) и содокладом постоянной комиссии. На этой стадии обсуждается и голосуется каждая статья проекта, обсуждаются и голосуются поправки (часто председатель па­латы суммирует одинаковые поправки и вместе ставит их на голосова­ние). В странах англосаксонского права спикер, используя свои боль­шие полномочия, нередко применяет прием «кенгуру» — по своему выбору ставит на голосование одни поправки, игнорируя другие. Для ограничения времени прений используется также прием «гильоти­на» — заранее назначается время прекращения прений, и те, кто уже записался, но не получил слова, лишаются возможности выступить. Вопрос о прекращении дискуссии голосуется без обсуждения. В раз­ных странах для выступления в нижней палате предоставляется от 10 до 40 минут (в Италии по конституционным законам до 60 минут). Нельзя выступать дважды и в ряде парламентов нельзя выступать, чи­тая текст (нужно говорить свободно). В верхней палате регламент для выступлений, как правило, отсутствует.

Обсуждение на пленарном заседании бывает двух видов: свобод­ное и фракционное. Свободное обсуждение предполагает, что высту­пать может каждый депутат и что он, высказывая свое отношение к проекту, не связан фракционной (партийной) дисциплиной. В США обсуждение часто носит именно такой характер, во многих других странах свободное обсуждение проводится только по специальному постановлению парламента (по требованию определенного числа де­путатов, хотя отнюдь не большинства). К свободному обсуждению в современных парламентах прибегают весьма редко. В Великобрита­нии за последние три десятилетия оно имело место всего несколько раз. Так же обстоит дело в Израиле и многих других странах. Обыч­но обсуждение бывает фракционным, когда от имени фракции высту­пает ее руководитель или другое уполномоченное им лицо. Решение об этом принимается на фракции заранее, как и решение о принци­пиальном отношении к проекту. Выступающий дает оценку проекта, вносит предложения о его принятии, отклонении, изменении или дополнении. При системе фракционного принуждения члены фрак­ции обязаны выступать и голосовать по решению партийного руко­водства.

В третьем чтении обсуждается и голосуется проект в целом. На этой стадии возможны только редакционные поправки. После этого представители фракций могут выступать только с кратким заявлением по мотивам голосования, объясняя свою позицию. Нередко третье чте­ние сразу следует за вторым без предварительного направления проек­та в соответствующий постоянный комитет.

19-

292

Глава П. Законодательная власть и ее органы

§ 7. Законодательный прочесе

293

До первого чтения в некоторых странах возможен так называемый «предварительный вопрос* — краткое обсуждение целесообразности принятия закона по данному вопросу с выступлением автора проекта, одного выступления против проекта и выступления от имени прави­тельства. При отрицательном решении проект с дальнейшего обсужде­ния снимается.

Принятие закона. Как отмечалось, оно осуществляется путем голо­сования на пленарном заседании и требует определенного большинст­ва. В Чехии так называемые обыкновенные законы принимаются 3/5 голосов состава каждой палаты, в Израиле — большинством присутст­вующих (без кворума), в Румынии -г- большинством присутствующих (при кворуме более половины), на Украине — более чем половиной конституционного состава (450 депутатов) однопалатного парламента (на основе референдума 2000 г. на Украине предусмотрено создание в будущем двухпалатного парламента), в Грузии — большинством голо­сов, но оно должно составлять не менее 1/3 списочного состава парла­мента, в Азербайджане — 83 голосами (наиболее важные законы) или 63 (другие) из 125.

Члены парламента голосуют разными способами: с помощью электронной системы (нажимая определенные кнопки на своем пульте), бюллетенями, поднятием руки, путем разделения (выхода в разные двери), аккламацией (возгласами), в ответственных случаях используется поименное голосование. В некоторых странах возмож­но голосование по доверенности за отсутствующего депутата. Если нет возражений оппозиции, голосование не проводится, считается, что решение достигнуто путем консенсуса (Индонезия, Испания). Голосование в парламенте может быть фракционным (солидарным) или свободным.

Поскольку законопроект становится законом, только если он при­нят в одинаковом тексте в обеих палатах (при двухпалатном парламен­те), после принятия в одной палате он поступает в другую (нередко, как отмечалось, законопроект обсуждается параллельно в обеих палатах, но многие конституции требуют, чтобы он был принят сначала в ниж­ней палате). Одна из палат, обычно верхняя, может не согласиться с текстом, принятым другой палатой (вето палаты). Тогда возникает во­прос о преодолении разногласий палат.

При разногласиях палат применяется несколько способов их пре­одоления:

1. правило «челнока»: проект переходит из одной палаты в другую, пока не будет принят в одинаковом тексте (Италия);

2. создание согласительной комиссии из равного числа представи­ телей обеих палат (Германия);

3. созыв совместного заседания обеих палате общим голосованием (Индия). Так как нижняя палата почти всегда многочисленнее верх­ ней, закон принимается в редакции нижней палаты;

4. наконец, вето верхней палаты может быть преодолено вторичным принятием закона нижней палатой, но в этом случае обычно требуется квалифицированное большинство, как правило, 2/3 голосов от общей численности палаты. В некоторых странах (например, в Испании, По­ льше) достаточно простого большинства списочного состава палаты. В Великобритании вето верхней палаты может быть преодолено также простым большинством, но только на другой сессии парламента, т.е. практически через год. В Алжире закон считается принятым только в том случае, если он будет утвержден верхней палатой 3/4 голосов.

Особый порядок установлен для принятия бюджетных и финансо­вых законов. Законопроект о бюджете вносится только исполнитель­ной властью (президентом, правительством), поправки депутатов, предлагающие увеличение расходов, снижение доходов, в большинст­ве стран невозможны, сроки обсуждения рроекта ограничены (в Великобритании — 26 дней, во Франции — 40). Если бюджет не бу­дет принят в установленный срок, правительство может временно вве­сти в действие проект бюджета или продлить бюджет прошлого года (осуществлять финансирование по показателям прошлого года). По отношению к финансовым законам верхняя палата обычно права вето не имеет. Как отмечалось, государственная казна — прерогатива ниж­ней палаты, олицетворяющей народное представительство. Многие законы (органические, в Венгрии — об армии и избирательные законы и т.д. принимаются квалифицированным большинством голосов, хотя они и не являются конституционными). Обычно в год во многих зару­бежных странах принимаются несколько сот законов (200 в Финлян­дии, 300 в Италии, до тысячи и более в США). Далеко не все они имеют одинаковое значение, многие посвящены частным вопросам, неболь­шим поправкам к ранее принятым законам.

Промульгация и издание закона. После принятия закона парламен­том наступает стадия промульгации закона главой государства. Про­мульгация включает несколько элементов. Это удостоверение закона и того факта, что он принят по должной процедуре, подписание закона, санкционирование закона, распоряжение о его опубликовании и ис­полнении. Глава государства имеет право не подписать закон (право ве­то), и тогда он не вступает в силу. О способах преодоления вето главы государства — введения закона в действие без его подписи — будет ска­зано ниже.

Закон вступает в силу с момента опубликования, в указанный в нем срок или в предусмотренный законодательством страны срок вступле-

§ S. Специальные парламентские процедуры

294

_JjBBa 11. Законодательная власть и ее органы

ния законов в силу, например через 10 дней послеопубликования.Е( установлен такой общий срок, конкретный закон может изменить зтоЩ порядок, установив для данного закона свой срок, Сложные законы, за-1 трагивающие широкий круг регулируемых отношений (например, rpa-J жданскнй кодекс, уголовный кодекс), обычно вступают в силу через нЫ| сколько месяцев, что специально оговаривается в особых законах о вве^| дении кодексов в силу. Определенный срок всегда необходим для того;! чтобы население имело возможность ознакомиться с законом, затраги-i вающим его права и интересы. Поэтому антидемократично положение Л согласно которому законы или нормативные акты, затрагивающий права граждан, вступают в силу с момента их подписания.

§ 8- Специальные парламентские процедуры

Как уже говорилось, помимо принятия закона парламент обладает^ иными полномочиями, которые осуществляются в соответствии с оса-*? быми процедурами. При выборах и назначениях органов государства И; должностных лиц право предложить кандидатуру (кандидатуры) име-" ют только органы или должностные лица, указанные в конституции? (например, только Президент Украины вправе предложить кандидата; на должность Председателя Национального банка). При выборах и на­ значениях их результаты определяются простым большинством голо-' сов от списочного состава, реже — от кворума присутствующих, но при i выборах членов постоянных комитетов, в которых фракции должны быть представлены пропорционально, иногда используется метод;? д'Ондта. Если кандидатура не собирает необходимого большинства го-^: лосов, выдвигается новая кандидатура. Повторение той же кандидату- ', ры использовалось очень редко, в основном в постсоциалистических ■ государствах. В демократических странах с устойчивыми традициями такая,практика считается неприемлемой по моральным соображе-! ниям. ._г

Конституции многих стран предусматривают право парламента Ье- :■ легировать законодательные полномочия исполнительной власти — | правительству, главе государства, иногда министрам. Обычно такое| делегирование осуществляется по решению большинства парламента,"! но иногда установлены более жесткие условия (например, в Дании Л требуется согласие 5/6 состава парламента). Если это право предостав- % лено правительству, его акты обычно оформляются как декреты-зако-^ J ны президента. Существуют специальные формы парламентского кон- Ц троля за выполнением условий делегирования полномочий. В ряде Ч стран акты, издаваемые на основе делегирования парламентских пол- |

номочий, требуют затем обязательного одобрения парламента, иначе они теряют силу. В отдельных случаях устанавливается срок для обсуж­дения и голосования по вопросу об утверждении актов, изданных на основе делегирования полномочий (например, в Испании — 30 дней со дня промульгации такого акта). Если возникают возражения, за­ключение может давать соответствующая постоянная комиссия (ко­митет) или комиссия по контролю за так называемым «субсидиарным законодательством». В некоторых странах такие акты должны быть «положены на стол» парламента (на практике они сдаются в библиоте­ку парламента), после чего обязательно обсуждаются в комитете по субсидиарному (дополнительному, вспомогательному) законодатель­ству, в иных постоянных комитетах, которые докладывают о них на за­седании палаты. В странах тоталитарного социализма указы, издавае­мые постоянно действующими коллегиальными органами парламента (президиумами, государственными советами, постоянными комитета­ми) по вопросам, нуждающимся в урегулировании законом (это дела­ется на основе конституционных норм), подлежат обязательному ут­верждению высшим представительным органом на его ближайшей сессии. Практически в этом не бывает отказов, поскольку указы изда­ются по инициативе правящей коммунистической партии. Впрочем, и в тех демократических странах, где правительство формируется боль­шинством парламента (своей партией или коалицией партий), прави­тельственные акты оспариваются по причине превышения делегиро­ванных полномочий крайне редко.

Особые процедуры связаны с отрешением от должности президен­та и некоторых других должностных лиц, когда парламент выполняет квазисудебные функции. Однако его решение распространяется толь-кр на смешение с должности, судить же отстраненных должностных лиц должен суд (Бразилия, США и др.). Иногда парламент только воз­буждает обвинение, а рассмотрение дела по вопросу о преступлениях президента или министров осуществляет специально создаваемый суд (Польша, Франция) или конституционный суд (Германия, Италия). Парламент принимает индивидуальные и коллективные петиции: просьбы, жалобы, заявления граждан и их объединений, касающиеся главным образом их прав. Петиции направляются на имя председателя парламента, но передаются через своего депутата от округа. Они рас­сматриваются в специальной комиссии (иногда в обычном постоян­ном комитете в зависимости от их содержания) или направляются соот­ветствующему министру, который отвечает петиционеру (петиционе-рам). Постоянные комиссии докладывают о петициях на пленарном заседании, некоторые петиции также могут быть'рассмотрены на пленар­ном заседании.