§ I. Понятие местного самоуправления и управления

347

Глава 14

ПУБЛИЧНАЯ ВЛАСТЬ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО КОЛЛЕКТИВА: ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И УПРАВЛЕНИЯ

В некоторых странах, например в Великобритании, вопросы ме­стного самоуправления и управления регулируются нормами адми­нистративного, а не конституционного права, хотя четкого различия между сферами их применения не проводится. В большинстве стран основные положения об управлении на местах содержатся в консти­туциях и традиционно рассматриваются в науке конституционного '% права, хотя в некоторых постсоциалистических странах и других государствах выделяется особая отрасль и наука муниципального права.

§ 1. Понятие местного самоуправления и управления

Административно-территориальное деление. Территория государ­ ства (в федерациях — территория субъектов федерации) делится на ад­ министративно-территориальные единицы. Такого деления нет толь- -ко в очень мелких островных государствах (Аруба, Бахрейн, Мальта, Науру, Тувалу и др.). Бывает двухзвенное деление: области (губернии, округа, провинции) — общины (муниципии, коммуны); трехзвенное: области — районы — общины; четырехзвенное: регионы — области — районы — общины. Двухзвенное деление существует, например, в Болгарии, трехзвенное — в Польше с 1999 г.„ четырехзвенное — во Франции. В каждой из таких единиц есть либо назначенное должност­ ное лицо, управляющее ею (управитель области в Болгарии), либо на­ значенное должностное лицо и избранный гражданами совет (префект и генеральный совет в департаменте Франции), либо только избран­ ный совет (в графствах Великобритании). Крупные города делятся на районы. В них существуют свой совет и мэры (Лондон, Ганновер, То­ кио и др.). ,

Как говорилось выше, особыми территориальными единицами яв­ляются городские агломерации, союзы общин, школьные, экологиче­ские округа, которые не рассматриваются как административно-тер-

риториальные единицы. На особом положении находится столица или столичный округ (столица с прилегающими окрестностями).

Термин «административно-территориальное деление» подвергает­ся критике. Его иногда используют только для тех территориальных единиц (областей, районов и т.д.), где есть назначенные представители государственной власти (губернаторы, префекты и др.). Единицы, где есть только избираемые советы и избираемые главы администрации, именуют муниципальными образованиями. Однако во многих зару­бежных странах избранные префекты и мэры городов утверждаются как представители государственной власти, а единицы с назначенны­ми чиновниками общей компетенции (если есть также избранный со­вет) рассматриваются как территориальные коллективы. Мы упот­ребляем термин «административно-территориальное деление» в его традиционном обобщающем значении, хотя важно различать: 1) адми­нистративно-территориальные единицы, которые иногда совпадают с границами муниципальных образований (если в них есть органы само­управления), а иногда — не совпадают (действуют только назначенные «сверху» чиновники-администраторы общей компетенции; 2) муни­ципальные образования (низовое звено местного самоуправления без назначенных «сверху» чиновников); 3) территориальные коллективы (любые звенья административно-территориального деления, обла­дающие органами самоуправления по местным вопросам, хотя в эти единицы может быть назначен «сверху» администратор общей компе­тенции, осуществляющий не местные, а общегосударственные полно­мочия.

Для тою чтобы получить статус муниципального образования, во многих странах необходимо удовлетворять установленным условиям, в частности иметь определенную численность населения, причем иногда — занятую определенным видом труда. В штате США Алабаме — это не менее 75 человек, в Калифорнии — 500, а в Индии — 5 тыс. при плотности не менее 1 тыс. человек на 1 кв. ми­лю, причем 3/4 населения не должно быть занято в сельском хозяй­стве. Жители должны подать петицию о желании создать муници­пальное образование.

Государственная власть и публичная власть территориального кол­лектива. Характер и структура органов, осуществляющих управление на местах— в административно-территориальных единицах, в районах административной автономии, — определяется двумя факторами: раз­ным подходом к понятию государственной власти и публичной власти территориального коллектива и доктриной разделения администра­тивно-территориальных единиц на «естественные» и «искусствен­ные».

34S

Глава И. Публичная нластьтеррнториалыюго коллектива...