13.4. Правила разграничения судебной и административной подведомственности юридических дел

Под административной подведомственностью понимаются полномочия органов исполнительной власти по рассмотрению и разрешению юридиче- ских дел. Вопрос о разграничении судебной и административной подве- домственности юридических дел следует рассматривать в двух аспектах. Один аспект связан с разграничением полномочий судов общей юрисдик- ции и органов исполнительной власти по разрешению дел, возникающих из горизонтальных правоотношений, то есть из гражданских, семейных, тру- довых и тому подобных правоотношений. Другой аспект связан с разгра- ничением полномочий судов общей юрисдикции и органов исполнитель- ной власти по разрешению дел, возникающих из вертикальных правоотно- шений, то есть из публично-правовых (административных в широком смысле) отношений.

Первый аспект разграничения судебной и административной подве- домственности юридических дел заключается в следующем. Положения соответствующих норм Конституции РФ (ч. 1 ст. 46, ч. 3 ст. 35), согласно которым «каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод» и

370 Раздел IV. Компетенция судов общей юрисдикции

«никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению су- да», конкретизируются в нормах отраслевого законодательства, регули- рующего гражданские, семейные, трудовые и тому подобные материальные отношения. В соответствии с п. 1 ст. 25 ГПК дела по спорам, возникающим из гражданских, семейных, трудовых правоотношений, если одной из сто- рон в споре является гражданин, рассматриваются в суде, за исключением случаев, когда разрешение таких споров отнесено законом к ведению ад- министративных или иных органов. В соответствии с п. 2 ст. 11 ГК РФ защита гражданских прав может осуществляться в административном по- рядке лишь в случаях, предусмотренных законом. Один из таких случаев указан в п. 1 ст. 237 ГК, где сказано, что «изъятие имущества у собственни- ка производится на основании решения суда, если иное не предусмотрено законом или договором». Исключения из судебной подведомственности дел по изъятию имущества у собственника установлены ст. 242 и п. 2 ст. 243 ГК. Статья 242 ГК предусматривает административный порядок (по решению государственных органов) изъятия у собственника имущества на возмездной основе (реквизицию). Пункт 2 ст. 243 ГК устанавливает адми- нистративный порядок изъятия у собственника имущества на безвозмезд- ной основе (то есть конфискацию). Несмотря на то, что решение органа исполнительной власти о конфискации имущества в соответствии с п. 2 ст. 243 ГК может быть обжаловано в суд, Конституционный суд РФ при- знал неконституционными и, следовательно, не подлежащими применению нормы таможенного (ст. 266, 276 Таможенного кодекса РФ)' и администра- тивного (ст. 85, 159, 199, 222 КоАП РСФСР) законодательства, устанавли- вающие административный порядок конфискации имущества граждан и юридических лиц. В соответствии с разъяснением Верховного Суда РФ «вывод Конституционного Суда РФ, признавшего, что конфискация иму- щества в виде санкции за правонарушение может применяться только су- дом, распространяется на все без исключения органы независимо от того, каким нормативным актом такое право им предоставлено»³. Это означает, что выводы Конституционного суда РФ о неконституционности положений об административном порядке конфискации имущества распространяются также на правило п. 2 ст. 243 ГК РФ. В своих выводах Конституционный суд руководствовался ч. 3 ст. 35 Конституции РФ, в соответствии с которой

¹ См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 11 марта 1998 г. // СЗ. 1998. № 12. Ст. 1458; Определение Конституционного Суда РФ от 13 января 2000 г. // СЗ. 2000. № 13. Ст. 1427.

² См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 11 марта 1998 г.; Определение Кон- ституционного Суда РФ от I июля 1998 г. // СЗ. 1998 № 35. Ст 4464.

³ См.: Обзор судебной практики за четвертый квартал 1998 г. //ВВС РФ. 1999. № 7. С. 18.

«никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению су- да», а также ч. 1 ст. 15 Конституции РФ, согласно которой Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, поэтому законы и иные правовые акты, принимаемые в РФ, не должны противоречить Конституции РФ.

Несудебный порядок изъятия имущества может иметь место и в иных случаях, в частности на основании исполнительной надписи нотариуса. Поскольку исполнительная надпись нотариуса представляет собой распо- ряжение должностного лица - нотариуса - о взыскании с должника в бес- спорном, то есть несудебном порядке причитающихся кредитору денег или иного имущества, то аналогичная участь (признание неконституционным) должна постичь постановление Совета Министров РСФСР от 11 марта 1976 г. № 171¹, утвердившего Перечень документов, по которым имущест- венные взыскания могут производиться не в судебном, а в административ- ном порядке, то есть на основании исполнительной надписи нотариуса; соответствующие нормы Основ законодательства РФ о нотариате (п. 13 ст. 35, п. 13 ст. 38, ст. 90-94)²; п. 2 ст. 100 Семейного кодекса РФ, а также иные нормативно-правовые акты, предусматривающие случаи совершения нотариусом исполнительной надписи³.

Согласно ст. 8 СК РФ защита семейных прав осуществляется судом, а в случаях, предусмотренных Семейным кодексом, - государственными орга- нами или органами опеки и попечительства, то есть в административном порядке. Например, при отсутствии соглашения между родителями относи- тельно имени и (или) фамилии ребенка спор разрешается органом опеки и попечительства (п. 4 ст. 58 СК РФ). Расторжение брака между супругами при отсутствии спора и несовершеннолетних детей производится не в су- дебном, а в административном порядке - органами записи актов граждан- ского состояния (ст. 19 СК). Причем Семейный кодекс не исключает воз- можность судебного порядка обжалования решений, принятых в админист- ративном порядке.

Что касается дел, возникающих из трудовых правоотношений, то адми- нистративный порядок их рассмотрения предусмотрен, например, подп. 3

' Собрание постановлений Правительства РСФСР. 1976. № 7. Ст. 56.

² Вед. РФ. 1993. № 10. Ст. 357.

³ Необходимо отметить, что институт бесспорного взыскания на основании исполнитель- ной надписи нотариуса no-разному оценивается учеными и практиками. Одни рассматривают его как противоречащий положению ч. 3 ст. 35 Конституции РФ. См., напр.: Скобликов П. Легальный порядок решения имущественных споров: криминологические аспекты // ХиП. 1999. № 7 С.71-72. Другие исходят из факта его реального существования и применения. См., яапр.: Мнение Методического отдела Федеральной нотариальной палаты // Рос. юстиция. 1998. № 1. С. 33; Обзор работы нотариусов Москвы за 1996-1997 гг. // Рос. юстиция. 1998. №4. С. 34 (п. 6).

372 Раздел IV. Компетенция судов общей юрисдикции

п. I ст. 16 ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний»¹, в соответст- вии с которым застрахованный работник вправе обжаловать решения по вопросам расследования страховых случаев в государственную инспекцию труда. Учитывая, что ст. 37 и 46 Конституции РФ, а также абз. 15 ст. 2 ТК РФ гарантируют судебную защиту трудовых прав, решение соответствую- щей инспекции труда может быть обжаловано работником или его ижди- венцами в суд.

Приведенные выше примеры дают возможность сформулировать два взаимосвязанных вывода: Вывод первый: дела, возникающие из граждан- ских и иных горизонтальных правоотношений, могут рассматриваться в административном порядке только в случаях, предусмотренных законом, при условии, что закон не противоречит Конституции РФ. Вывод второй: Любое решение, затрагивающее гражданские (в широком смысле) права и свободы, принятое в административном порядке, может быть обжаловано в суд.

Второй аспект разграничения судебной и административной подведом- ственности касается юридических дел, возникающих из вертикальных (публично-правовых или административно-правовых) отношений. В совет- ский период развития российского государства критерием разграничения судебной и административной подведомственности юридических дел вы- ступал их характер, то есть материально-правовая природа этих дел. С точ- ки зрения указанного критерия дела, возникавшие из горизонтальных пра- воотношений и, следовательно, имевшие гражданско-правовую (в широком смысле) природу, были подведомственны суду. Дела, возникавшие из вер- тикальных правоотношений, и, следовательно, имевшие публично- правовую (по терминологии того времени - административно-правовую) природу, составляли предмет административной юрисдикции (подведомст- венности) и лишь в порядке исключения рассматривались в суде. Нагляд- ным подтверждением такого положения вещей служит формулировка ныне действующего п. 3 ст. 25 ГПК, где сказано, что судам подведомственны лишь такие дела, возникающие из административных правоотношений, которые перечислены в ст. 231 ГПК. В свою очередь, ст. 231 ГПК сформу- лирована таким образом, что предмет ведения судов общей юрисдикции составляют только те дела, возникающие из административных правоот- ношений, которые отнесены законом к их компетенции. Такая формули- ровка нормы создает впечатление, что существует некая категория дел из административных правоотношений, которая не отнесена законом к веде-

'СЗ. 1998. № 31. Ст 3803.