Глава 13. Подведомственность юридических дел 325

саморегулируемые организации профессиональных участников рынка цен- ных бумаг'.

9) Дела по жалобам на решения, связанные с охраной труда, в частно- сти, по вопросам расследования страховых случаев на производстве рас- сматриваются профсоюзными органами".

10. В соответствии со ст. 10 ФЗ «О прокуратуре РФ»³ должностные ли- ца органов прокуратуры вправе в пределах своих полномочий разрешать заявления, жалобы и иные обращения, содержащие сведения о нарушении закона, не подведомственные суду. Причем решение, принятое прокурором по заявлению или жалобе, не лишает заинтересованное лицо права на об- ращение в суд. К числу таких полномочий прокурора можно отнести, на- пример, право на дачу санкции на выселение лиц, самоуправно занявших жилые помещения (ч. 2 ст. 90 ЖК РСФСР).

11. Правом рассмотрения и разрешения юридических дел обладают также органы исполнительной власти (государственной и местного само- управления). Например, дела о расторжении брака при соблюдении уста- новленных законом условий⁴ рассматриваются органами записи актов гра- жданского состояния. В соответствии со ст. 29 Патентного закона РФ⁵, ст. 13, 28, 34, 42, п. 2 ст. 45 Закона РФ «О товарных знаках, знаках обслу- живания и наименованиях мест происхождения товаров»⁶ споры о квали- фикации (признании) объектов промышленной собственности в качестве изобретений, полезных моделей, промышленных образцов, товарных зна- ков и т.п. рассматриваются Апелляционной палатой и Высшей патентной палатой⁷ Российского агентства по патентам и товарным знакам (Роспатен-

¹ См ст 16 ФЗ «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бу- маг» (СЗ 1999. № 10. Ст. 1163).

² См. подп. 3 п. 1 ст. 16 ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» (СЗ. 1998. № 31. Ст. 3803).

³СЗ. 1995. №47. Ст. 4472.

' В соответствии со ст. 19 СК РФ такими условиями являются взаимное согласие супру- гов на расторжение брака и отсутствие у них несовершеннолетних детей; признание одного из супругов безвестно отсутствующим или недееспособным либо осуждение за совершение пре- ступления к лишению свободы на срок свыше трех лет.

⁵ Вед. РФ. 1992. № 42. Ст. 2319.

⁶ Вед. РФ. 1992. №42. Ст. 2322.

⁷ См.: Положение о Высшей патентной палате Роспатента: утверждено постановлением Правительства РФ от 30 марта 1998 г. № 367 //СЗ. 1998. № 14. Ст.1596; Правила подачи жа- лоб, заявлений и ходатайств и их рассмотрения в Высшей патентной палате: утверждены при- казом Роспатента от 21 мая 1998 г. № 107 //БНА. 1998. № 19. С. 8-17. О правовой природе и функциях Высшей патентной палаты см., напр.: Ариевич Е. Высшая патентная палата и товар- ные знаки //Рос. юстиция. 1998. № 8 С. 39-41.

326 Раздел IV. Компетенция судов общей юрисдикции

та)'. Причем Высшая патентная палата занимает в системе Роспатента ме- сто высшего юрисдикционного органа. В соответствии с подп. 3 п. 1 ст. 16 ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» дела по жалобам на ре- шения по вопросам расследования страховых случаев на производстве вправе рассматривать Федеральная инспекция труда². С 1996 г. юрисдик- ционные полномочия, то есть право рассматривать и разрешать заявления и жалобы граждан получила Федеральная служба безопасности (ФСБ)³.

Сам порядок рассмотрения и разрешения юридических дел органами исполнительной власти получил название административного. В этой свя- зи необходимо различать такие понятия, как внесудебный и администра- тивный порядки рассмотрения и разрешения юридических дел. Внесудеб- ный порядок рассмотрения дел является более широким понятием, потому что всякий административный порядок рассмотрения дел является внесу- дебным, но не всякий внесудебный порядок рассмотрения юридических дел является административным. Например, порядок рассмотрения дел КТС, профсоюзными, иными общественными объединениями, а также про- курором представляет собой внесудебный, но не административный поря- док разрешения юридических дел. В качестве органов, рассматривающих дела в административном порядке, выступают только органы исполнитель- ной власти и их должностные лица.

Итак, в связи с тем, что юридические дела могут рассматриваться и разрешаться различными по своей природе органами, возникает проблема разграничения их деятельности в этой сфере. Разрешить эту проблему и призван такой институт гражданского процессуального права, как подве- домственность. В данном случае подведомственность представляет собой совокупность гражданско-процессуальных норм, устанавливающих грани- цы полномочий различных органов по рассмотрению и разрешению юри- дических дел, а также порядок их реализации*. Значение этого института заключается в том, что нормы о подведомственности направлены на упоря- дочение деятельности различных органов по разрешению юридических дел

' См.: Указ Президента РФ от 11 сентября 1997 г. № 1008 «О Российском агентстве по патентам и товарным знакам» // СЗ 1997. № 37. Ст. 4267.

² См подп. 7 п. 6 и п. 12 Положения о Федеральной инспекции труда: утверждено поста- новлением Правительства РФ от 28 января 2000 г. № 78 (СЗ 2000. № 6 Ст. 760).

³ См : Временная инструкция о порядке рассмотрения предложений, заявлений, жалоб граждан в органах контрразведки РФ: утверждена Приказом Федеральной службы контрраз- ведки РФ от 3 августа 1994 г. № 280 (зарегистрировано МЮ РФ 13 сентября 1996 г. № 1163) // БНА. 1996 №7. С. 18-28.

¹ Осокпна Г.Л. Подведомственность и подсудность дел гражданского судопроизводства: Учебное пособие Томск, 1993. С. 6.

и, прежде всего, судебных с целью оптимального сочетания публичных и частных интересов. Возникающие на практике трудности при определении подведомственности юридических дел вызывают серьезный сбой как в дея- тельности судов и иных юрисдикционных органов, так и в механизме за- щиты субъективных прав и законных интересов граждан и организаций, поскольку приводят к бессмысленной трате времени, сил и денежных средств'.

Нормы о подведомственности содержатся в гл. 3 ГПК (ст. 25-28). Неко- торые из них морально устарели в связи с принятием Конституции РФ 1993 г., законов, регулирующих арбитражное судопроизводство, а также различ- ные виды материальных правоотношений. Данное обстоятельство сущест- венно усложняет решение практических вопросов, связанных с определе- нием подведомственности юридических дел. Как правильно заметил А. Павлов, «несогласованность действующих норм о подведомственности приводит к тому, что не только граждане и юридические лица, но и работ- ники суда и прокуратуры испытывают трудности при определении суда, полномочного рассматривать и разрешать конкретное дело»².

Подведомственность является относительно молодым институтом гражданского судопроизводства, потому что до 1961 г. (когда были приня- ты Основы гражданского судопроизводства Союза ССР и союзных респуб- лик) для обозначения полномочий государственных и общественных орга- tHOB по рассмотрению и разрешению юридических дел использовался тер- мин «подсудность». Данный термин в процессуальном законодательстве того времени охватывал собою два понятия: подведомственность и подсуд- ность в собственном смысле этого слова. В ГПК РСФСР 1923 г. третья гла- ва называлась «Подсудность». В этой главе было 16 статей, из которых лишь две (ст. 21 и 22) содержали нормы о подведомственности. В связи с чем на страницах юридической печати поднимался вопрос о необходимо- сти четкого разграничения понятий «подведомственность» и «подсуд- ность». Так, С.В. Александровский, не употребляя самого термина «подве- домственность», различал судебную и административную юрисдикции, а также предметную компетенцию³, под которой в настоящее время понима- ется родовая подсудность. Другой автор, Е.И. Домбровский, писал о том, что если дело по закону должно решаться не в суде, а в органах государст- венного или ведомственного арбитража либо в административных органах, то речь должна идти о подведомственности дела тому или иному органу. О

' См. также: Павлов А. Проблемы согласования подведомственности федеральных судов //ХиП. 1997. № П. С. 64. ² См.: Укач. соч. С. 63. 'Александровский С.В. Гражданский процесс РСФСР. М.: Юриздат, 1925.

328 Раздел IV. Компетенция судов общей юрисдикции

подсудности можно говорить лишь тогда, когда дела «подлежат разбору только в судебных органах»'.

Несмотря на то, что гражданско-процессуальное законодательство 20-х годов прошлого столетия не проводило четкой грани между подведомст- венностью и подсудностью, иногда оно использовало непосредственно термин «подведомственность». Об этом свидетельствует пункт «б» ст. 246 ГПК РСФСР 1923 г. в редакции от 20 ноября 1929 г., где говорилось о том, что суд высшей инстанции по рассмотрению дел в порядке кассационно- ревизионном, признав решение неправильным, может прекратить дело производством при отсутствии права на иск или по неподведомственности дела суду. Указанный термин встречался также в документах Пленума Верховного Суда РСФСР. Например, в разъяснении Пленума Верховного Суда РСФСР от 20 февраля 1928 г. прямо говорилось о неподведомствен- ности суду споров по вопросу о выдаче заявочных свидетельств на изобретения².

Подведомственность как самостоятельный институт гражданского процессуального права впервые получила законодательное закрепление в Основах гражданского судопроизводства Союза ССР и союзных республик 1961 г. Однако ни Основы (ст. 4), ни ГПК РСФСР 1964 г. (ст. 25) не давали легального определения понятия «подведомственность». В связи с этим в учебной и научной литературе понятие подведомственности трактуется по- разному: как относимость гражданских дел к ведению соответствующего органа³; разграничение компетенции различных органов по защите граж- данских прав⁴; круг дел, отнесенных законом к ведению того или иного органа⁵; свойство дела, в силу которого оно подлежит разрешению опреде- ленным органом⁶. Перечисленные определения понятия подведомственно-

' Домбровский Е.И. Подсудность и досудебная подготовка гражданских дел. М.: Изд-во Наркомата юстиции СССР, 1940. С. 4-5.

² См.: Судебная практика РСФСР. 1928. № 5.

³ См., напр.: Курс советского гражданского процессуального права: В 2 т. / Отв. ред. А.А. Мельников. М.: Наука, 1981. Т. 2. С. 6 (автор главы - Ю.К. Осипов); Гражданский про- цесс: Учебник / Под ред. В.А. Мусина, Н.А. Чечиной, Д.М. Чечота. М.: Проспект, 1997. С. 117 (автор главы - В.А. Мусин); Гражданский процесс. Общая часть: Учебник / Под общ. ред. Т.А. Беловой и др. Минск, 2000. С. 159 (автор главы - Г.В. Яковлева).

⁴ См., напр.: Авдеенко Н.И., Кабакова М.А. Подведомственность и подсудность // Сорок лет советского права. Л., 1957. С. 664.

⁵ См., напр.: Гражданское процессуальное право России: Учебник для вузов / Под ред. М.С. Шакарян. М.: Былина, 1996. С. 101 (автор главы - В.Ф. Тараненко).

⁶ См., напр.: Еяисейкчн П.Ф. Предмет судебной деятельности в советском гражданском процессе: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Л., 1974. С. 15; Викут М.А., Зайцев И.М. Граж- данский процесс России, 1999. С. 127 (автор главы - И.М. Зайцев); Арбитражный про-

сти имеют следующие недостатки. Определение подведомственности через относимость дел тому или иному органу не дает прямого ответа на вопрос, в силу каких причин (правовых качеств) тот или иной орган вправе рас- сматривать конкретное юридическое дело. Поэтому термин «относимость» не в состоянии отразить юридическую специфику такого понятия, как под- ведомственность. Определение подведомственности через разграничение компетенции также не раскрывает ее юридической сущности, потому что разграничение компетенции не есть еще подведомственность, а есть всего лишь предмет учения о ней¹. Дело в том, что само по себе разграничение компетенции означает действие по определению подведомственности дела тому или иному органу. Однако прежде чем разграничивать «что-то», нужно знать это «что-то», подлежащее разграничению. Что касается оп- ределения подведомственности как «круга дел или споров о праве и иных правовых вопросов», то его недостаток заключается в том, что оно акцен- тирует (выделяет) не главный и существенный, а второстепенный признак определяемого понятия.

Если определения подведомственности через «относимость дел» и «круг дел» страдают смещением акцентов на второстепенные признаки анализируемого понятия, вследствие чего носят описательный, юридически неточный и нечеткий характер, то определение подведомственности через «свойство дела» представляется глубоко ошибочным по следующим при- чинам. Подведомственность дела и свойство дела представляют собой со- вершенно различные понятия. Подведомственность дела, в отличие от его свойства, есть «величина переменная», потому что подведомственность одного и того же дела может меняться в зависимости от изменения кон- кретных социально-экономических и политико-правовых условий сущест- вования общества и государства. Свойство юридического дела есть «вели- чина постоянная», потому что определяется природой (характером) спор- ного материального правоотношения, изменить которую законодатель не в состоянии. Например, согласно ч. 2 ст. 90 Жилищного кодекса РСФСР вы- селение граждан, проживающих в домах, грозящих обвалом, производи- лось в административном порядке с санкции прокурора. С момента введе- ния в действие части второй ГК РФ 1995 г. (то есть с 1 марта 1996 г.) дого- вор найма жилого помещения может быть расторгнут в судебном порядке по требованию любой из сторон в договоре в случае аварийного состояния жилого помещения (п. 3 ст. 687 ГК РФ). В связи с отнесением дел о высе-

цесс.Учебно-методическое пособие для преподавателей / Под ред В.В. Яркова. М.: Статуг, 2001. С. 72 (автор темы 4 - В.В. Ярков).

' См.: Клейнман А.Ф. Советский гражданский процесс. М.: Изд-во Моск. ун-та, 1954.

С. 137.

330 Раздел IV. Компетенция судов общей юрисдикции

лении граждан из аварийных домов к ведению судебных органов их право- вая природа не изменилась. Эти дела как были, так и остались делами, воз- никающими из жилищных (гражданских) правоотношений. Однако с вве- дением в действие нового гражданского законодательства изменился поря- док их рассмотрения и разрешения, то есть подведомственность. Кроме того, определение подведомственности как свойства дела предполагает установление жесткой зависимости между свойством (или характером) де- ла и органом, его разрешающим. Однако такая зависимость не в состоянии объяснить наличие исключений из общих правил подведомственности юри- дических дел. Существующие в гражданском процессуальном праве ис- ключения из общих правил подведомственности вполне могут быть объяс- нены, если свойство дела рассматривать не как подведомственность, а как всего лишь объективный критерий ее определения, объективный в том смысле, что свойство юридического дела обусловливается природой спор- ного материального правоотношения, которая не зависит от воли и жела- ния законодателя, а значит, не может быть им изменена. Руководствуясь объективным критерием, законодатель определяет тот орган, который в силу присущих ему качеств лучше других приспособлен для разрешения данного конкретного дела. Кроме объективного критерия определения под- ведомственности существуют и субъективные. Под субъективными крите- риями разграничения подведомственности имеются в виду особенности правовой политики государства на том или ином этапе, потребности право- применительной практики и иные соображения субъективного порядка, не зависящие от природы (характера) юридического дела. Именно субъектив- ные критерии влияют на подведомственность того или иного органа в сто- рону ее расширения или сокращения¹.

На основании вышеизложенного наиболее правильной представляется позиция тех ученых, которые определяют понятие подведомственности через компетенцию (полномочия) того или иного органа по рассмотрению и разрешению юридических дел². Для обозначения полномочий органа по рассмотрению и разрешению юридических дел нередко используется такой термин, как «юрисдикция». Данный термин произошел от двух латинских слов: jus - право и dico - говорю. Поэтому в буквальном переводе с латин- ского «юрисдикция» означает «говорить о праве».

Таким образом, подведомственность юридических дел есть не что иное, как юрисдикция, под которой понимаются полномочия различных органов

¹ См.: Осокина ГЛ. Указ. соч. С. 8-9.

² См., напр : Гражданский процесс: Учебник. 3-е изд., испр. и доп. / Под ред. М.К. Тре- ушиикова. 2000. С. 74 (автор главы - М.К. Треушников).

по рассмотрению и разрешению юридических дел. В связи с этим полно- мочия общих судов по рассмотрению и разрешению юридических дел на- зываются судебной юрисдикцией или судебной подведомственностью. Полномочия арбитражных судов - арбитражной юрисдикцией или арбит- ражной подведомственностью. Соответствующие полномочия третейских судов называются общественной юрисдикцией. Наконец, полномочия орга- нов исполнительной власти и их должностных лиц по рассмотрению и раз- решению юридических дел составляют предмет административной юрис- дикции или административной подведомственности.

Нормы о подведомственности юридических дел призваны не только разграничить юрисдикционные полномочия различных органов и должно- стных лиц, но и определить сам порядок реализации указанных полномо- чий. В связи с этим необходимо различать следующие виды подведомст- венности: исключительную, условную, альтернативную и договорную. Исключительная (или единичная) подведомственность означает, что из всей совокупности юрисдикционных органов лишь один из них уполномо- чен законом на рассмотрение и разрешение данного конкретного дела. На- пример, согласно ч. 2 ст. 391 ТК РФ и ст. 1 Положения о третейском суде дела о восстановлении на работе рассматриваются исключительно государ- ственными судами общей юрисдикции. В соответствии со ст. 5 ФЗ «О не- состоятельности (банкротстве)» дела о несостоятельности (банкротстве) организаций и граждан рассматриваются только арбитражными судами'. Практическое значение исключительной подведомственности состоит в том, что всякое обращение заинтересованного лица к иному юрисдикцион- ному органу неправомерно, а его решение по делу не имеет юридической силы".

Условная подведомственность означает, что рассмотрение и разреше- ние конкретного юридического дела отнесено законом к ведению различ- ных по своему характеру, принципам организации и деятельности органов, рассматривающих дело в установленной законом очередности (последова- тельности). Сущность условной подведомственности заключается в том, что юридическое дело подведомственно суду общей юрисдикции лишь при условии предварительного его рассмотрения внесудебным органом (на- пример, КТС, органами исполнительной власти). Условная подведомствен- ность - наиболее распространенный ее вид. Например, подавляющая часть трудовых споров предварительно рассматривается КТС. Значительная часть дел, возникающих из административно-правовых отношений, прежде

'СЗ 1998. №2. Ст. 222.

² См.: Осокина Г.Л. Указ. соч. С. 21.

332 Раздел IV. Компетенция судов общей юрисдикции

чем попасть в суд общей юрисдикции, должна быть рассмотрена выше- стоящим в порядке подчиненности органом или должностным лицом, то есть в административном порядке. Гражданско-правовые споры также мо- гут быть предметом условной подведомственности. Например, гражданин как пользователь услуг почтовой связи до обращения в суд общей юрис- дикции с иском в связи с недоставкой почтовой корреспонденции должен предварительно обратиться с претензией к органам почтовой связи'. Дела особого производства, в частности дела об установлении фактов, имеющих юридическое значение, тоже могут быть предметом условной подведомст- венности. Практическое значение условной подведомственности состоит в том, что несоблюдение заинтересованным лицом установленного законом предварительного внесудебного порядка разрешения дела является основа- нием отказа судьи в принятии искового заявления или жалобы, что, в свою очередь, свидетельствует о невозможности возникновения по данному делу судебного процесса.

Альтернативная подведомственность означает, что дело отнесено за- коном к ведению различных юрисдикциопных органов (как судебных, так и несудебных), право выбора одного из которых принадлежит заинтересо- ванному лицу. Устанавливая альтернативную подведомственность, законо- датель, также как и при условной, исходит из необходимости сочетания различных форм защиты субъективных прав и законных интересов: судеб- ной, административной, общественной. Однако, в отличие от условной подведомственности, при альтернативной - дело рассматривается не всеми, а лишь одним из возможных юрисдикционных органов. Например, в соот- ветствии с ч. 1 ст. 239/4 ГПК жалоба на действия государственного органа, общественной организации, должностного лица, нарушающие права и сво- боды гражданина, может быть подана гражданином непосредственно в суд либо вышестоящему в порядке подчиненности государственному органу, общественной организации, должностному лицу. Согласно ст. 63 (п. 1, 2, 9) ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в ре- ферендуме граждан РФ»" решения и действия (бездействие) избирательных комиссий, комиссий референдума и их должностных лиц, нарушающие избирательные права граждан, а также право на участие в референдуме, могут быть обжалованы в суд или в вышестоящую избирательную комис- сию, комиссию референдума. Альтернативная подведомственность имеет

' См. ч. 7 ст. 37 ФЗ «О почтовой связи» (СЗ. 1999. № 29. Ст. 3697); п. 157 Правил оказания услуг почтовой связи: утверждены постановлением Правительства РФ от 26 сентября 2000 г. № 725 (СЗ. 2000. № 41. Ст. 4076).

² СЗ. 1997. №38. Ст. 4339.

место в случаях передачи дела на разрешение третейского суда. Например, в соответствии с п. 2 ст. 64 Земельного кодекса РФ от 25 октября 2001 г.¹ до принятия дела к производству судом земельный спор может быть пере- дан сторонами на разрешение в третейский суд. Практическое значение альтернативной подведомственности состоит в том, что право на рассмот- рение и разрешение конкретного дела имеет только выбранный заинтере- сованным лицом юрисдикционный орган. Так, при наличии третейской записи, то есть договора о передаче спора на разрешение в третейский суд, ни суд общей юрисдикции, ни арбитражный суд не вправе принимать к своему производству такой спор. Исключение из этого правила предусмот- рено для дел, возникающих из административно-правовых отношений. Рассмотрение вышестоящим органом или должностным лицом такого дела по существу не лишает заинтересованное лицо права на обращение в соот- ветствующий суд в дальнейшем. Например, согласно ч. 2 ст. 20 Закона РФ «О недрах» в редакции ФЗ 1995 г." «при несогласии пользователя недр с решением о прекращении, приостановлении или ограничении права поль- зования недрами он может обжаловать его в административном или судеб- ном порядке. Если пользователь недр обжалует решение о прекращении его права пользования недрами в административном порядке, то он не лишает- ся права на обращение в дальнейшем в суд». Такое правило является госу- дарственной гарантией, обеспечивающей защиту граждан и организаций от произвола исполнительной власти. Указанная гарантия получила норма- тивное закрепление в важнейших законодательных актах России в сле- дующей формулировке: всякое решение, принятое в административном порядке, может быть обжаловано в суд³.

Договорная подведомственность означает, что дело может быть рас- смотрено не в одном, а в нескольких юрисдикционных органах по выбору спорящих сторон, основанному на обоюдном согласии, то есть договоре. Договор о передаче дела на рассмотрение и разрешение в тот или иной юрисдикционный орган представляет собой соглашение сторон об измене- нии установленной законом подведомственности конкретного юридиче- ского дела в случаях, когда такое изменение допускается законом⁴. Напри- мер, дела, возникающие из гражданских правоотношений (кроме трудовых и семейных), подведомственные судам общей юрисдикции, могут быть

'См.:СЗ. 2001. №44 Ст. 4147 или Рос. газета. 2001. ЗОокт. ----- -

²СЗ. 1995. № 10. Ст. 823.

³ См. ст. 46 Конституции РФ; п. 2 ст. 11, п. 2 ст. 243 ГК РФ; Закон РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» от 27 апреля 1993 г. в ред. ФЗ от 15 ноября 1995г. (Вед. РФ. 1993. № 19. Ст. 685; СЗ. 1995. № 51. Ст. 4970).

⁴ См.: Осокина Г.Л. Указ. соч. С. 23.

334 Раздел IV. Компетенция судов общей юрисдикции

переданы по соглашению сторон на рассмотрение третейского суда (ст. 27 ГПК). Альтернативная подведомственность отличается от договорной тем, что выбор юрисдикционного органа осуществляется одной, а не обеими сторонами, в связи с чем для ее реализации согласие обеих сторон не тре- буется. Таким образом, практическое значение договорной подведомствен- ности состоит в том, что тот или иной юрисдикционный орган вправе раз- решать дело вопреки установленному законом общему правилу подведом- ственности лишь при наличии прямого разрешения закона и согласия сто- рон на отступление от этого правила.