§ 12. Формы и методы государственного управления

По общему признанию, государственное управление реализу­ется в различных формах. Под формой следует понимать внеш­нее выражение управленческих действий, содержания управле­ния. Форма — это не сами управленческие действия, не само управление, не его часть и не часть управленческой деятельности, а его наружный вид, io, что очерчивает управленческие действия, придает им определенный вид . Форма объединяет однородные управленческие действия, она не оторвана от содержания, а слу­жит для него, выражает, оформляет его внешне.

В науке административного права различают правовые и не­правовые формы. Некоторые ученые полагают, что правовые фор­мы влекут за собой юридические последствия. Форма, конечно, не только придает управленческим действиям определенное очер­тание, но и влияет на их содержание. Однако форма не может повлечь каких-либо юридических последствий; такие последствия наступают в результате совершения соответствующих действий по управлению, выраженных в определенных формах.

Правовые и неправовые формы государственного управления различаются по характеру вызываемых последствий управленчес­кими действиями, входящими в них. Управленческие действия правовых форм имеют юридические последствия, неправовые — не обладают подобным качеством. Правовые формы связаны с ре­ализацией государственно властных полномочий, неправовые — не связаны с такими полномочиями, а следовательно, осущес­твление с помощью их управленческих полномочий не образует новых и не преобразует старых управленческих отношений.

Итак, по существу все ученые однозначно заявляют, что пра­вовые формы связаны с управленческими действиями, влекущи­ми соответствующие юридические последствия. ' "

См. иное мнение: Старилов Ю.Н. Административное прайб1 4.2. Кн. 2. Формы и методы управленческих действий. Правовые актЫ[управления. Административный договор. Административная юстиция. С. 11.

Глава III. Объект административного права

В научной литературе высказываются различные мнения о видах правовых форм. Одни ученые к правовым формам относят акты управления (нормативные и индивидуальные), администра­тивные договоры, иные юридически значимые действия1, другие — неоднозначно относятся к административным договорам и юри­дически значимым действиям , третьи — исключают последнее как правовую форму3.

Акты — это формы выражения, закрепления волеизъявлений субъектов управления, т.е. их управленческих действий. Право­вую форму составляет не издание правового акта (издание— это процесс, деятельность), а сам акт со всеми его внешними атрибу­тами представляет форму (ниже об этом будет сказано более под­робно). Правовые акты по своему содержанию различны: могут быть нормативными и индивидуальными. В актах управления вы­ражается и закрепляется волеизъявление, решение соответствую­щего органа, должностного лица, представителя власти. Напри­мер, требование работника милиции об остановке транспортного средства, отстранение от управления лица, имеющего признаки опьянения, и т.п.

Некоторые ученые полагают, что правовой формой управления считается лишь та, которая устанавливается нормативным право­вым актом. Если управленческие действия не закрепляются норма­тивно, то их нельзя считать правовыми формами управления4.

Вторым видом правовой формы государственного управле­ния считаются административные договоры. В научной литерату­ре давно ведется дискуссия об административных договорах как правовой форме государственного управления, однако до настоя_-щего времени нет единого мнения ученых по этому вопросу3. Действительно, могут ли административные договоры вписывать­ся в систему исполнительной власти (государственного управле­ния), соотноситься с ее реализацией? Ведь государственное

1 См., например: БцхрахД.Н. Административное право России. С. 269.

2 См., например: Административное право / Под ред. Ю.М. Козлова, ЛЛ. Попова. С. 258, 261.

3 См., например: Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Административное право Российской Федерации. М., 2001. С. 224—225.

4 См.: Старилов Ю.Н. Административное право. Ч. 2. Кн. 2. Формы и ме­тоды управленческих действий. Правовые акты управления. Админис­тративный договор. Административная юстиция. С. П.

5 См., например: Административное право / Под ред. Ю.М. Козлова, ЛЛ. Попова. С. 261-268.

121

КУРС АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ

управление предполагает «оперативность юридически-властных волеизъявлений». Договорные же связи исходят из юридического равенства их участников. Нельзя отвергнуть или усомниться в правильности последних двух положений. Первое оi носится к одному из главных признаков государственного управления, вто­рое — гражданского договора. Между тем не следует забывать и о том, что государственное управление — это не сплошное односто­роннее властвование. Там, где это происходит, государственное управление превращается в искаженное управление, бюрократи­ческое управление, голое администрирование. В государственном управлении используются разнообразные формы, в том числе и заключение административных договоров1.

Юридически значимые действия, или, как их еще называют в литературе, «иные юридически значимые действия», признаются одним из видов правовых форм.

К рассматриваемым действиям обычно относят: постановку граждан на регистрационный учет (прописку), составление про­токолов об административных правонарушениях, досмотр пасса­жиров в аэропортах, выдачу разрешений гражданам и другим участникам управленческих отношений на совершение опреде­ленных действий, осуществление регистрации, выдачу официаль­ных документов (прав на управление транспортными средствами, на охоту), осуществление контрольных действий, совершение но­тариальных действий, предоставление обязательных отчетов, вы­писку врачом листка временной нетрудоспособности, выставление преподавателями оценок по результатам экзаменов, выдачу граж­данам государственными организациями установленных законода­тельством справок, удостоверяющих личность, семейное имущес­твенное положение, о доходах, об уплаченных налогах и т.д.

Анализ указанных так называемых юридически значимых действий свидетельствует о том, что здесь нет юридических дей­ствий. Фактически имеют место лишь властные действия, совер­шение которых не влечет за собой преобразования правоотноше­ний, т.е. юридических последствий. Последние наступают (могут наступить), если рассматриваемые действия обретут форму пра­вового акта. Например, прописка граждан, осуществление регис­трации, совершение нотариальных действий сопровождается из­данием правового акта.

1 См. подробно: БахрахД.Н. Административное право России. С. 338—349; Старилов Ю.Н. Административное право. Ч. 2. Кн. 2. Формы и методы управленческих действий. Правовые акты управления. Административ­ный договор. Административная юстиция. С. 275—327. ,

122