Глава VI. Органы государственного управления...

тройное подчинение. Превалирует же подчинение Президенту Республики Беларусь.

Кроме того, нет полной ясности о месте в системе органов го­сударственного управления Администрации Президента Респуб­лики Беларусь, Управления делами Президента Республики Бе­ларусь, ВАК, Национальной академии наук Беларуси, Комитета государственного контроля Республики Беларусь, являющихся органами государственного управления, а также Президиума Со­вета Министров Республики Беларусь.

Правильнее было бы Администрацию Президента Республики Беларусь, Управление делами Президента Республики Беларусь и Комитет государственного контроля Республики Беларусь выде­лить в отдельный вид республиканских органов государственного управления наравне с министерствами, государственными комите­тами и комитетами при Совете Министров Республики Беларусь под условным названием «высшие», поскольку их уровень значи­тельно выше, чем остальных республиканских органов.

Президиум Совета Министров, являясь его органом, должен иметь свое место в системе органов государственного управле­ния. В настоящее время он выполняет роль Совета Министров и, по существу, не имеет отдельного, самостоятельного места в рас­сматриваемой системе.

§ 3. Принципы построения и деятельности органов государственного управления

Органы государственного управления образуются на основа­нии соогветсгвующих принципов. Под принципами понимаются определенные 1ребования, правила, имеющие обязательный харак­тер, поскольку они находят правовое закрепление. Французский ученый А. Файоль применительно к управлению писал, что для того, чтобы осуществлять управленческую деятельность, «надо опираться на принципы, т.е. на признанные истины, считающиеся доказанными»1. Подобное в полной мере относится и к образова­нию органов государственного управления. При создании органа необходимо опираться на определенные принципы. Только при соблюдении этого условия можно достичь стройности, единства, слаженности в самом механизме государственного управления, а также более успешной, продуктивной работы этих органов.

Файоль А Общее промышленное управление. С. 24—25.

259

ДЗГРС АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ

' Принципы построения (образования) органов государствен­ного управления относятся к специальному виду, в который вхо­дят и принципы деятельности аппарата управления.

Специальные принципы тесно связаны с основными принци­пами государственного управления (административного права). Основные принципы являются конституционными, общими для всех отраслей и сфер государственного управления и превалируют над специальными Последние соответствуют основным принци­пам и являются как бы логическим их развитием и продолжением.

Основные принципы не могут в достаточной мере отразить организацию (построение) государственных органов, системы ме­ханизма государственного управления. Для этой цели существу­ют специальные принципы.

В административно-правовой литературе нет единого подхо­да в трактовке принципов и их классификации. Нередко все прин­ципы сводят к одному виду — только государственного управле­ния и называют принципами организации (построения) и дея­тельности органов государственного управления (исполнительной власти) или административного права. В частности, Б.Н.Габри-чидзе, критикуя подобный подход, в конечном итоге приходит к нему же. Он пишет: «Аккумулируя соображения, высказанные ранее другими авторами, попытаемся сгруппировать и предста­вить в целостном виде систему принципов организации (построе­ния) и деятельности власти Российской Федерации»1.

Некоторые ученые обходят молчанием вопрос о рассматрива­емых принципах и анализируют лишь принципы административ­ного права. Ю.М. Козлов говорит о существовании общих прин­ципов как для административного права, так и для практической реализации исполнительной власти2. Нельзя не согласиться с по­добным мнением. Ведь административное право предназначено для государственного управления, и не может быть отдельных принципов, присущих ему.

Французские ученые, говоря об администрации, т.е. органах, осуществляющих государственное управление, рассматривают и некоторые принципы ее организации — централизацию, децен­трализацию, деконцентрацию, законность^.

I

1 Габричидзе Б.Н., Чернявский А Г. Указ, соч С. 60.

2 Административное право / Под ред Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. С. 39.

3 Ведель Ж. Указ. соч. С. 125, 400; Брэбан Г. Указ. соч.. С. 90, 138, ,,л.

260

__ Глава VI. ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ...

-sqi Ю.М. Козлов называет следующие принципы: приоритет лич­ности и ее интересов; разделение властей, федерализм, закон­ность, гласность, ответственность.

Б.Н. Габричидзе указывает 12 принципов- федерализма; пра­вового регулирования (правовой основы) органа исполнительной власти; системности этих органов; централизации и децентрали­зации функций и решения этой проблемы в самой системе; дифференциации (разделения) и фиксирования функций и пол­номочий; профессионализма и компетентности; законности; глас­ности; чередования функций и полномочий и передачи одной частью (подсистемой) органов исполнительной власти другой ее части; взаимодействия и согласованного функционирования орга­нов исполнительной власти с органами законодательной и судеб­ной власти; участия граждан в формировании (избрании) орга­нов исполнительной власти; контроля в процессе организации и функционирования органов исполнительной власти.

Указанная позиция ученых заслуживает внимания. Вместе с тем следует отметить, что не все перечисленные принципы подхо­дят для белорусской системы государственного управления (на­пример, федерализм), а также не все являются принципами, при­емлемыми для рассматриваемой системы, т.е. органов государ­ственного правления (например, системность, правовое регулиро­вание, дифференциация (разделение) и фиксирование функций и полномочий, чередования, контроля). Они или вообще не могут рассматриваться в качестве принципов, или являются функция­ми органов государственного управления.

Принципами построения органов государственного управле­ния в первую очередь являются отраслевой, линейный, функцио­нальный, территориальный.

Данные принципы определяют взаимодействие структурных звеньев системы государственного управления. В этом состоит суть и назначение указанных принципов, поскольку разные прин­ципы предполагают разные взаимоотношения структурных звень­ев. Подобные начала — основа для образования органа, они опре­деляют его задачи и функции.

Принципы построения аппарата государственного управле­ния получили определенное нормативное закрепление в Консти­туции (ст.ст. 106, 108, 122), Законе «О Совете Министров Рес­публики Беларусь и подчиненных ему государственных органах» (ст.ст. 1, 12), Законе «О местном управлении и самоуправлении в

261

КУРС АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ

Республике Беларусь» (ст.ст. 1, 4, 9) и других нормативных пра­вовых актах Республики Беларусь.

Отраслевой принцип построения аппарата управления исполь­зуется там и тогда, где и когда необходимо объединить под нача­лом одного органа однородные объекты (предприятия, учрежде­ния) управления, занимающиеся хозяйственной, социально-куль­турной или административно-политической деятельностью. Этот орган осуществляет управление ими, как правило, по всему кругу вопросов, связанных с деятельностью подведомственных органи­заций (объектов). При таком построении аппарата существуют нижестоящие и вышестоящие органы. Одинаковые по профилю работы организации, расположенные на соответствующей терри­тории, подчиняются одному вышестоящему органу по всем вопро­сам.

Отраслевое управление (например, в области образования) представлено на рис. 2.

Министерство образования Республики Беларусь

Областное управление образования

Районные отделы образования

Школы, дошкольные учреждения

Рис. 2

Построение государственного управления по отраслевому прин­ципу подобно (тождественно) линейной системе управления. По­следняя предполагает, что у одного начальника несколько подчи­ненных, но подчиненный имеет только одного начальника. Во внеш­нем управлении подчиненными могут быть организации, органы управления. Например, все школы в районе находятся в ведении отдела образования райисполкома (местной администрации — в го­родах с районным делением). Отделы образования райисполкомов подчинены по вертикали управлению образования облисполкома, а последние — Министерству образования, т.е. имеет место линейная (отраслевая) организация государственного управления.

262