1. Закон о страховом надзоре

a. Исходная ситуация

4. До конца 2005 г. надзор за деятельностью в области личного страхования регулировался несколькими федеральными законами. Некоторые из них опирались на традиционное законодательство, другие сложились в результате заимствования отдельных элементов acquis communautaire (европейского права) <4>. После того как 1 января 1993 г. вступило в силу соглашение между Швейцарией и Европейским союзом о свободе учреждения страховых компаний, за исключением занимающихся личным страхованием, положения этого нормативного документа следовало ввести в швейцарское право. Был принят Закон о страховании от убытков и личном страховании. Таким образом, Швейцария реализовала систему требований к платежеспособности, действующую в ЕС <5>.

--------------------------------

<4> Сюда относились в частности, Закон о страховом надзоре, Закон о гарантийных взносах иностранных страховых компаний, Закон об обеспечении требований по договорам страхования жизни, Закон о прямом страховании за исключением страхования жизни и Закон о страховании жизни. Эти законы конкретизировались в различных постановлениях, таких как Постановление о надзоре за частными страховыми компаниями.

<5> . S. 10, 49, 273.

5. Чтобы и в будущем сохранить действующий облегченный порядок доступа на рынок, Швейцария и Княжество Лихтенштейн 9 декабря 1996 г. заключили соответствующее соглашение. Стороны открыли друг другу свои рынки, гарантировав свободу учреждения компаний и трансграничного предоставления услуг на основе принципа взаимности <6>. Позднее в сферу действия этого соглашения с Лихтенштейном была отнесена также деятельность страховых посредников (брокеров), действующих на основании договора. Однако для компаний из Европейского союза швейцарский рынок страхования остался, как и прежде, закрытым (исключение составляет только свобода учреждения компаний, не занимающихся страхованием жизни). Иной порядок действует только в отношениях с Лихтенштейном.

--------------------------------

<6> . S. 273 и далее.

6. Из-за того что эта правовая сфера регулировалась положениями многочисленных законов и постановлений, часть которых к тому же была принята несколько десятилетий назад, возникли сложности с пониманием юридических вопросов, а значит, правовые гарантии стали менее прочными. Помимо этого, многочисленные положения законов, которые не находили применения или устарели, привели к неясностям в текущей надзорной практике. Недостаточная четкость норм создавала препятствия прежде всего для иностранных страховщиков и страховых посредников, которые не могли выяснить условия для осуществления деятельности в Швейцарии.

7. Кроме того, в швейцарском надзорном праве необходимо было учесть последствия, к которым привела активная реализация модели внутреннего рынка на уровне Швейцарии и гармонизация страхового права.

8. В этом контексте в середине 1990-х гг. федеральное министерство юстиции и полиции сформировало экспертную комиссию под руководством цюрихского профессора Антона К. Шнидера и поручило ей сформулировать предложения по реформированию норм страхового надзора. Летом 1998 г. комиссия подготовила проект нового закона о страховом надзоре и предложения по частичному пересмотру Закона о договорах страхования.

9. Цель реформы заключалась в объединении существующих федеральных законов, касающихся надзора за деятельностью в области личного страхования, в один нормативный документ.

10. Сначала предполагалось, что проект 1998 г. (с отдельными изменениями, внесенными по результатам публичного обсуждения) уже осенью 2011 г. будет передан в парламент. Однако реформа затянулась, так как задача консолидации надзора за страховыми компаниями, банками и другими поставщиками финансовых услуг потребовала пересмотреть первоначальный проект. Кроме того, долгое время оставался открытым вопрос о том, не следует ли сначала дождаться принятия закона о финансовом надзоре, который определил бы важные организационные механизмы <7>.

--------------------------------

<7> В течение этого времени многочисленные экспертные группы представили отчеты и результаты исследований о текущей ситуации и о возможном сближении швейцарских норм с зарубежными (европейскими). Были опубликованы, в частности, отчеты экспертных групп под руководством Ж.-Б. Зюффре (Expertengruppe Finanzmarktaufsicht, Finanzmarktregulierung und- aufsicht in der Schweiz, Schlussbericht, ноябрь 2000 г.), М. Янссена (сентябрь 2002 г.; опубликован в трех частях на сайте www.ejpd.admin.ch), а также экспертное заключение профессора Г. Шмида (октябрь 2002 г.; опубликовано на сайте www.ejpd.admin.ch). Наконец, комиссии под руководством У. Циммерли, занимавшейся проектом пересмотра Закона о службе надзора за финансовыми рынками, было поручено проверить новый вариант Закона о страховом надзоре и привести его в соответствие с новыми нормами надзора за финансовыми рынками.

11. 9 мая 2003 г. Федеральный совет, опираясь на разработки экспертных групп под руководством Ж.-Б. Зюффре и У. Циммерли (которые занимались проектом закона о службе надзора за финансовыми рынками, см. § 7, N 72 и далее), опубликовал обоснование к закону о надзоре за страховыми компаниями. Этот законопроект во многом соответствовал варианту, предложенному в свое время экспертной комиссией 1998 г. Многие положения были дополнены и прояснены <8>.

--------------------------------

<8> Botschaft vom 9. Mai 2003 zu einem Bundesgesetz betreffend die Aufsicht Versicherungsunternehmen (Versicherungsaufsichtsgesetz, VAG), BBI 2003 3800 и след. (далее - Botschaft VAG).

- Прежняя система лицензирования в начале и при осуществлении деятельности по страхованию сохраняется. Упрощенная процедура применяется только в том случае, если после начала деятельности изменяются определенные элементы бизнес-плана.

- Помимо технических резервов (ст. 16 Закона о страховом надзоре) и связанного имущества (ст. 18 и далее), страховая компания обязана обладать свободными, необремененными средствами, необходимыми для осуществления всей ее деятельности (уровень платежеспособности I; ст. 9 Закона о страховом надзоре и ст. 21 и далее Постановления о надзоре за частными страховыми компаниями). Выделяется также уровень платежеспособности II (ст. 41 и далее Постановления о надзоре за частными страховыми компаниями); с помощью швейцарского теста на платежеспособность устанавливается требуемый размер капитала, покрывающий все риски, которые угрожают страховой компании в будущем финансовом году (риски, связанные с инвестициями, условиями на рынке капитала, персоналом, организационными факторами, информационными технологиями и т.д.).

- Детально описаны задачи ответственного актуария и его статус в отношениях с надзорными органами (ст. 23 и далее Закона о страховом надзоре). Он анализирует риски, связанные с платежеспособностью (тестом на платежеспособность).

- Установлены конкретные требования к надзору за страховыми посредниками (ст. 40 и далее).

- С опорой на соответствующую директиву ЕС от декабря 2002 г. введены правила надзора за группами страховых компаний (ст. 64 и далее).

12. Закон о страховом надзоре основан на модели материального надзора. При этом от принципа превентивного утверждения тарифов и общих условий страхования было решено отказаться; исключение составили тарифы, связанные с профессиональным пенсионным страхованием, частным медицинским страхованием и страхованием от стихийных бедствий. Основным предметом страхового надзора остается начало и осуществление страховыми компаниями деятельности по страхованию. Однако в будущем надзорные органы должны тщательно контролировать соблюдение требований к капиталу страховщиков. Кроме того, в явной форме введен надзор за страховыми посредниками. Одна из важных целей Закона о страховом надзоре - восстановление упорядоченности надзорного законодательства. Была поставлена задача установить все базовые принципы будущего надзора за частными страховыми компаниями в одном федеральном законе. Его дополнили два постановления (Постановление о надзоре за частными страховыми компаниями и Постановление службы надзора за финансовыми рынками о надзоре за частными страховыми компаниями).

13. Новый Закон о страховом надзоре был принят парламентом 17 декабря 2004 г. Он вступил в силу 1 января 2006 г. одновременно с надзорными постановлениями (Постановление о надзоре за частными страховыми компаниями и Постановление службы надзора за финансовыми рынками о надзоре за частными страховыми компаниями от 9 ноября 2005 г.).

b. Предмет и цель закона, объем защиты

14. Закон о страховом надзоре регулирует порядок надзора за страховыми компаниями, осуществляемого Конфедерацией. Кроме того, надзор распространяется и на страховых посредников <9>.

--------------------------------

<9> . S. 60.

15. Цель закона определена в ст. 1:

1. Настоящий закон регулирует порядок надзора за страховыми компаниями и страховыми посредниками, осуществляемого Конфедерацией.

2. Основная задача закона - защита страхователей от рисков, связанных с несостоятельностью страховых компаний, а также защита от злоупотреблений.

16. Таким образом, страховой надзор направлен в первую очередь на платежеспособность страховых компаний <10>. Страховщик всегда должен быть в состоянии выполнить свои финансовые обязательства при наступлении страхового случая <11>.

--------------------------------

<10> . S. 60.

<11> . S. 58.

17. Формулировка цели позволяет понять, что Закон о страховом надзоре является защитным законом. Он (как и Постановление о надзоре за частными страховыми компаниями) ориентируется главным образом на финансовые аспекты. Организационным вопросам уделяется меньше внимания. Об этом необходимо помнить, в частности, при толковании отдельных положений Закона <12>. В подп. f п. 1 ст. 46 цель Закона конкретизируется: речь идет о том, что надзорный орган обязан защищать страхователей от злоупотреблений со стороны страховых компаний и посредников. Под злоупотреблениями понимаются нарушения обязательных требований страхового законодательства или действия, которые в значительной мере ущемляют права большого количества страхователей. В целом надзор должен быть усилен для обеспечения прозрачности и защиты потребителей.

--------------------------------

<12> . S. 18 и далее.

18. Федеральный совет в обосновании к этому Закону ясно указывает, что дать исчерпывающее описание целей надзора невозможно <13>. Это сделано для того, чтобы Закон о страховом надзоре мог удовлетворить потребности в регулировании, которые возникнут в будущем. О появлении таких потребностей свидетельствует уровень платежеспособности II.

--------------------------------

<13> Botschaft VAG, BBI 2003 3807.

19. Ссылаясь на заключение Х. Хубера от 26 июля 1974 г., составленное в связи с принятием прежнего Закона о страховом надзоре (действовавшего до 31 декабря 2005 г.), Федеральный совет отмечает, что еще одной целью является удовлетворение общественной заинтересованности в исправно функционирующей страховой отрасли <14>.

--------------------------------

<14> Botschaft VAG, BBI 2003 3808.

c. Структура закона

20. Закон о страховом надзоре создавался как рамочный закон. Логичность структуры отличает его от прежнего законодательства <15>. В законе определены основные направления регулирования. При этом необходима дальнейшая конкретизация норм в форме постановлений и указаний. В соответствии с принципом саморегулирования государственные требования дополняются внутренними корпоративными правилами и моделями. Сюда относится и здоровая конкуренция, хотя сам по себе закон не призван сбалансировать конкурентную борьбу или реализовать какие-либо меры экономической либо конъюнктурной политики. Дополнением к закону могут послужить принципы регулирования, установленные в ст. 7 Закона о службе надзора за финансовыми рынками.

--------------------------------

<15> . S. 60.

21. Закон о страховом надзоре содержит девять разделов.

- В разделе 1 (ст. ст. 1 - 2) определяется предмет, цель и сфера действия Закона.

- Раздел 2 содержит требования, предъявляемые в начале осуществления деятельности по страхованию. В части 1 (ст. ст. 3 - 6) детально описан порядок подачи заявки и необходимое содержание бизнес-плана. В части 2 (ст. ст. 7 - 14) приводятся условия выдачи разрешения, а в части 3 (ст. 15) перечисляются дополнительные требования к иностранным страховым компаниям.

- В разделе 3 (ст. ст. 16 - 39) рассматриваются следующие аспекты осуществления деятельности по страхованию: объем необходимых средств (часть 1: ст. ст. 16 - 21), общие правила управления рисками (часть 2: ст. 22), порядок назначения и задачи ответственного актуария (часть 3: ст. ст. 23 - 24), обязанности по составлению отчетности (часть 4: ст. ст. 25 - 26), внешняя ревизионная комиссия (часть 5: ст. ст. 27 - 30) и особые правила для отдельных видов страхования (например, страхование правовой защиты, страхование от стихийных бедствий, обязательное страхование автотранспортных средств, перестрахование, страхование жизни), которые ранее частично регулировались отдельными законами (часть 6: ст. ст. 31 - 39).

- Новая область регулирования, касающаяся деятельности страховых посредников, регулируется в разделе 4 (ст. ст. 40 - 45).

- Раздел 5 (ст. ст. 46 - 63) содержит положения о надзоре: общие принципы (часть 1: ст. ст. 46 - 50), защитные меры (часть 2: ст. ст. 51 - 54), страхование жизни (часть 3: ст. ст. 55 - 56), иностранные страховые компании (часть 4: ст. ст. 57 - 59), прекращение деятельности по страхованию (часть 5: ст. ст. 60 - 63).

- Раздел 6 (ст. ст. 64 - 79) посвящен новой области регулирования: в него вошли особые положения о надзоре за страховыми группами (часть 1: ст. ст. 64 - 71) и страховыми конгломератами (часть 2: ст. ст. 72 - 79).

- Аспекты сотрудничества между административными органами и процессуальные вопросы рассматриваются в разделе 7 (ст. ст. 80 - 85).

- Санкции устанавливаются в разделе 8 (ст. ст. 86 - 87).

- Раздел 9 (ст. ст. 88 - 91) содержит заключительные положения.

d. Основные нововведения в связи с пересмотром Закона

о страховом надзоре

22. Пересмотр Закона о страховом надзоре привел к следующим основным нововведениям.

aa. Начало и осуществление деятельности по страхованию

23. Была принята прежняя правовая модель, в соответствии с которой предприятие, намеревающееся заняться страхованием, на основании своего бизнес-плана подробно информирует надзорный орган обо всей планируемой деятельности. Обязательное предварительное согласование при изменении определенных элементов бизнес-плана заменено упрощенной процедурой (п. 3 ст. 4; п. 1 ст. 5).

bb. Минимальный размер капитала

24. Каждая страховая компания, зарегистрированная в Швейцарии, должна располагать определенным минимальным капиталом в размере от 3 до 20 млн. швейцарских франков в зависимости от области страхования (п. 1 ст. 8 Закона о страховом надзоре). Детальные указания, касающиеся отдельных видов страхования, приведены в Постановлении о надзоре за частными страховыми компаниями (ст. 6 и далее Постановления о надзоре за частными страховыми компаниями) (см. N 84 и далее.). В сравнении с действующими нормами вводятся более высокие требования к минимальному размеру капитала. Это обусловлено обесцениванием денег со времени вступления в силу прежнего Закона о страховом надзоре, изменением экономической ситуации и ужесточением европейских требований к платежеспособности. В отдельных случаях надзорный орган уполномочен самостоятельно определять минимальный размер капитала (п. 3 ст. 8 Закона о страховом надзоре). Надзорные требования к собственному капиталу выходят за рамки норм, принятых в ЕС, а значит, обеспечивают дополнительное конкурентное преимущество.

cc. Минимальный размер собственного капитала

и минимальный гарантийный фонд

25. Контроль за платежеспособностью, предусмотренный в новом законе (уровень платежеспособности II), учитывает технические риски страхования, инвестиционные и операционные риски (см. N 11). Надзорный орган должен определить правила расчета и необходимый уровень платежеспособности (п. 2 ст. 9 Закона о страховом надзоре). В сравнении с уровнем платежеспособности I вводятся более строгие требования. Страховая компания должна обладать свободными, необремененными средствами в достаточном объеме, соответствующем объему всей ее деятельности (п. 1 ст. 9). Цель этого положения - предоставить надзорному органу определенный диапазон возможностей в решении (в рамках постановления) технического вопроса о расчете необходимого собственного капитала с учетом рисков (ст. ст. 21 - 50 Постановления о надзоре за частными страховыми компаниями).

dd. Организационный фонд

26. В целях обеспечения платежеспособности введено требование к страховым компаниям сформировать организационный фонд, размер которого в начале деятельности организации должен составлять, как правило, около 50% от минимального капитала согласно п. 1 ст. 10 Закона о страховом надзоре. Детали согласно п. 2 ст. 10 регулируются постановлением Федерального совета (речь идет о размере, порядке формирования и восстановления, а также о продолжительности существования фонда). Организационный фонд призван покрыть расходы на создание и развитие компании, а также затраты на нестандартное расширение сферы деятельности. Предполагается, что эта мера обеспечит дальновидное и надежное финансирование и в конечном счете пойдет на пользу страхователям. Существует два метода определения платежеспособности: путем установления необходимого размера собственных средств в соответствии с объемом деятельности (уровень платежеспособности I, ст. 23 и далее Постановления о надзоре за частными страховыми компаниями) или на основании швейцарского теста на платежеспособность (уровень платежеспособности II), т.е. путем установления необходимого размера собственных средств исходя из рисков, которым подвержена страховая компания (целевой капитал, см. подп. b п. 1 ст. 22 Постановления о надзоре за частными страховыми компаниями), и учитываемых собственных средств (капитал, на который распространяются риски, ст. 41 и далее Постановления о надзоре за частными страховыми компаниями). В рамках швейцарского теста на платежеспособность риски, на которые идет страховая компания, или целевой капитал, необходимый при наличии таких рисков, сравнивается с капиталом, несущим риски, т.е. со способностью нести эти риски. Швейцарский тест на платежеспособность считается пройденным, если размер капитала, несущего риски, больше размера целевого капитала. Однако для многих компаний, занимающихся страхованием жизни, стандартная модель этого теста не позволяет верно определить основные риски. Такие компании проводят тестовые расчеты по собственным, внутренним моделям. Служба надзора за финансовыми рынками также подталкивает страховщиков жизни к использованию соответствующих внутренних моделей <16>. По этой причине Швейцарский союз страховщиков предлагает ввести для многих страховщиков жизни альтернативную модель. Однако служба надзора за финансовыми рынками, в целом готовая принимать другие модели рисков, отклонила предложенный вариант, так как он обладает методическими недостатками, которые могут привести к искаженной оценке рисков <17>.

--------------------------------

<16> FINMA, Jahresbericht. 2009. S. 57.

<17> FINMA, Jahresbericht. 2009. S. 57.

ee. Направления деятельности / ослабление границ

между областями страхования

27. Новый Закон о страховом надзоре уже не содержит однозначного запрета на нестраховую деятельность. Но и в будущем разрешается заниматься только такими операциями, которые непосредственно связаны со страхованием (п. 1 ст. 11). Надзорный орган может сделать исключение из этого правила, если права страхователей не будут ущемлены (п. 2 ст. 11). Таким образом, частично отменяется разделение областей страхования: страховщики жизни вправе заключать договоры страхования от несчастных случаев и договоры медицинского страхования (ст. 12). Однако одновременно вести деятельность в других областях, как и прежде, запрещается.

ff. Трансграничные услуги

28. См. N 52 и далее.

gg. Надзор за страховыми посредниками

29. См. N 38 и далее.

hh. Надзор за участием в нестраховых компаниях

30. Страховые компании должны информировать надзорный орган о превышении определенных границ долевого участия в капитале или определенного количества голосов в "других компаниях" (ст. 21 Закона о страховом надзоре). И наоборот, физические и юридические лица должны сообщать в надзорный орган уже о намерении напрямую или опосредованно приобрести долю в страховой компании, которая зарегистрирована в Швейцарии. Эта обязанность возникает, в случае если доля участия страховых компаний в других юридических лицах достигает либо превышает границу в 10%, 20%, 33% и 50% капитала или голосов (п. 1 ст. 21) или если кто-либо намерен приобрести соответствующую долю в страховой компании, зарегистрированной в Конфедерации (п. 2 ст. 21). Аналогичным образом требуется уведомлять о намерении продать долю участия в страховой компании, если в результате такой продажи размер доли перейдет одно из пороговых значений в сторону уменьшения (п. 3 ст. 21). При этом служба надзора за финансовыми рынками уполномочена запрещать приобретение долей или устанавливать условия для приобретения, если интересы страхователей могут оказаться под угрозой (п. 4 ст. 21).