8. Оказание банковских услуг Конфедерации

111. В п. 4 ст. 5 Закона о национальном банке дополнительной задачей Швейцарского национального банка названо оказание банковских услуг Конфедерации. Описание сферы деятельности Национального банка содержит более подробную характеристику таких услуг (ст. 11 Закона о национальном банке). Согласно новому Закону о национальном банке, большинство из этих услуг предоставляется уже не безвозмездно, но соответствующим образом вознаграждается. Услуги не оплачиваются лишь в том случае, если они облегчают проведение монетарной и валютной политики (предложение 2 ст. 11 Закона о национальном банке). Платные услуги охватывают платежный оборот, управление ликвидностью, хранение ценных бумаг, предоставление краткосрочных кредитов по фиксированной ставке и федеральных займов <113>. Швейцарский национальный банк может предоставлять Конфедерации банковские услуги, но не обязан делать это <114>.

--------------------------------

<113> SNB, 2009. S. 98.

<114> Раньше ситуация была иной: в прежнем Законе о национальном банке соответствующее положение было сформулировано как обязанность, см. ст. 15 прежнего Закона о национальном банке и Botschaft Revision NBG, Sonderdruck. S. 49.

112. Национальному банку запрещено предоставлять Конфедерации кредиты или овердрафт и приобретать эмитированные государственные обязательства. Овердрафт по счетам в течение банковского дня возможен только под достаточное обеспечение (п. 2 ст. 11 Закона о национальном банке). Государство не имеет права пользоваться кредитами эмиссионного банка. Таким образом, Швейцарский национальный банк не вправе идти на риск и, финансируя государственный дефицит, увеличивать предложение денег, поскольку это противоречит цели ценовой стабильности.

113. Вид и объем банковских услуг определяются в договоренностях между компетентными федеральными службами и Швейцарским национальным банком. В рамках полномочий, предоставленных на основании этих договоров, Национальный банк действует как коммерческий банк, т.е. по поручению клиента <115>.

--------------------------------

<115> Botschaft Revision NBG, Sonderdruck. S. 93.

114. Услуги, предоставляемые государству, имеют практическую значимость, поскольку Конфедерация является важным игроком на финансовых рынках. Поддержка со стороны Швейцарского национального банка особенно необходима при выпуске краткосрочных кредитов по фиксированной ставке и федеральных займов. Так, в 2009 г. были выпущены федеральные займы на 6,4 млрд. швейцарских франков и краткосрочные кредиты по фиксированной ставке на общую сумму в 94,1 млрд. швейцарских франков <116>.

--------------------------------

<116> SNB, Rechenschaftsbericht 2009. S. 96.

Е. Швейцарский национальный банк

как кредитор последней инстанции

115. В связи с принятием нового Закона о национальном банке встал вопрос и о том, следует ли в явной форме наделить Швейцарский национальный банк функциями "кредитора последней инстанции".

116. Для экономистов любое обсуждение этой темы начинается с книги Уолтера Бэджета "Lombard Street" (1873). Ему же приписывают и авторство самого понятия "кредитора последней инстанции". У. Бэджету принадлежит также следующее высказывание: "Любая помощь, оказываемая уже действующему плохому банку, - наиболее верное средство предотвратить возникновение хорошего банка в будущем" <117>. Сегодня функция "кредитора последней инстанции" является предметом активных дискуссий, но, судя по всему, ее необходимость никогда не подвергалась сомнению. Однако эмиссионный банк не должен превращаться и в "шведский стол" (по словам видного деятеля швейцарской экономики Бруно Герига), а к требованиям обобществления потерь следует относиться с величайшей осторожностью. Тем не менее во время кризиса во всем мире происходило государственное вмешательство в экономику в целях ее поддержки.

--------------------------------

<117> Bagehot Walter, Lombard Street - A Description of the Money Market, London 1873. S. 101.

117. Когда речь идет о системной стабильности, в экономической литературе говорят о публикации списка банков, которые в случае необходимости могли бы рассчитывать на помощь центрального банка. При этом утверждается, что "конструктивная неопределенность", т.е. сомнения в полезности интервенций эмиссионного банка, есть не что иное, как оказание предпочтения крупным банкам, относительно которых в конкурентной борьбе действует принцип "Too big to fail" <118>. В ходе глобального финансового кризиса значение таких дискуссий снова выросло <119>, эта тема стала одной из важнейших.

--------------------------------

<118> Guttentag, Herring. S. 11 и 18.

<119> См.: Sorkin, Too big to fail. S. 1 и далее.

118. Банковское дело в значительной мере основано на "доверии". Принято рассчитывать, что только часть вкладчиков одновременно потребует возврата денег. Для того чтобы банк мог удовлетворить требования этой гипотетически вероятной части вкладчиков, закон требует поддерживать запас ликвидности (об общей ликвидности см. ст. 4 Закона о банках и ст. 15 и далее Постановления о банках; о кассовой ликвидности см. ст. 17 и далее Закона о национальном банке и ст. ст. 12 - 17 Постановления о Национальном банке, см. N 156 и далее). Когда этот вероятностный расчет оказывается неверным, банк попадает в трудную ситуацию, поскольку его активы невозможно быстро реализовать в случае оттока денег клиентов, ведь банк осуществляет трансформацию по срокам. Юридически закрепленное специфическое средство помощи, применяемое в этом случае, - кредит эмиссионного банка. Таким образом, выражение "кредитор последней инстанции" обозначает роль, которую играет преимущественно центральный банк и которая заключается в том, чтобы в случае дефицита ликвидности или кризиса, после того как иссякнут все остальные источники финансирования, снабжать ликвидностью в достаточном объеме банковскую систему в целом, а при необходимости и отдельные кредитные институты <120>. Но в кризисной ситуации вопрос разграничения между отсутствием ликвидности и несостоятельностью становится щекотливым.

--------------------------------

<120> См.: Giovanoli. S. 116; Schwarz. S. 65.

119. Как показал кризис сберегательной и кредитно-инвестиционной кассы Thun, мы изрядно утратили привычку пользоваться другими "тормозящими" инструментами, такими как перенесение срока платежей, мораторий на возврат средств, мировая сделка с кредиторами и процедура банкротства (разделы 11 - 13 Закона о банках). Но если рассматривать эти инструменты реалистично, они обладают лишь весьма ограниченным превентивным действием. Пересмотр Закона о банках (положения об угрозе банкротства, конкурсном производстве и страховании вкладов) привел к оптимизации инструментов для преодоления таких кризисов <121>.

--------------------------------

<121> Однако серьезные испытания еще впереди; при попытке принять меры, предусмотренные ст. 26 Закона о банках, в отношении UBS (передача информации о клиентах в США) возникли проблемы, см. § 16 N 100 и далее.

120. Иногда под функцией "кредитора последней инстанции" подразумевают любую помощь банкам, испытывающим трудности. Тем не менее в соответствующих нормативных актах (Закон о банках, Закон о национальном банке) нигде не говорится о средствах выхода из сложной ситуации. Каждый банк сам отвечает за свою судьбу. Поэтому банкротство отдельного банка также является элементом "системы". Чтобы предотвратить банкротство, Национальный банк может оказать помощь только в случае дефицита ликвидности, но не в случае несостоятельности. Швейцарский национальный банк не обязан предоставлять помощь "в служебном порядке", а банки не вправе ее требовать; скорее здесь идет речь "о задачах и полномочиях валютных органов в сфере монетарной политики, проводимой ими по своему усмотрению" <122>. Ответ на вопрос об оказании помощи несостоятельному банку - если такой вопрос вообще возникает - может дать только правительство.

--------------------------------

<122> Giovanoli. S. 118.

121. В этом отношении Швейцарский национальный банк уже в 1932 г. сформулировал в своем юбилейном сборнике принцип, который действует и поныне.

При любом вмешательстве Национальный банк стремился в первую очередь не к санированию отдельного банковского института, оказавшегося в трудном положении, но к поддержанию кредитной системы и укреплению доверия к швейцарской экономике.

122. Таким образом, быть "кредитором последней инстанции" не значит выручать несостоятельные банки. Обеспечение платежеспособности банков - не дело Национального банка. Причина такого ограничения в том, что государственная помощь в обеспечении платежеспособности однозначно предполагает использование государственных средств, а мандат Национального банка на проведение монетарной и валютной политики не может служить основанием для ее предоставления. Помощь в обеспечении платежеспособности должна опираться на общие полномочия федеральных властей на проведение экономической политики. В кризисной ситуации, когда банк испытывает трудности с платежами, невозможно быстро разграничить проблемы с ликвидностью и проблемы с платежеспособностью. В таких ситуациях необходимо максимально тесное сотрудничество между Швейцарским национальным банком и службой надзора за финансовыми рынками, хотя оно специально не регламентировано в законодательстве. В любом случае трудности остаются, поэтому следует искать иные критерии, чем простое различие между ликвидностью и платежеспособностью или отсутствием ликвидности и неплатежеспособностью.

123. Необходимость в "кредиторе последней инстанции" всегда обосновывается противодействием системному кризису. В сфере платежного оборота банкротство одного банка может оказать воздействие на другие банки и в целом подорвать доверие клиентов, которые в результате могут предпринять широкомасштабный перевод средств в другие банки, тем самым создав и у них проблемы с ликвидностью (перехлестывающие внешние эффекты).

124. Центральный банк обоснованно не желает связывать себя обязательствами относительно момента вмешательства, в том числе и из-за проблемы "морального риска" (уверенно рассчитывая на помощь центрального банка, банки могут проводить слишком легкомысленную стратегию). С точки зрения правового государства эта двусмысленность (амбивалентность, многозначность, конструктивная неопределенность) является весьма сомнительной, поскольку одна из важнейших функций государственного регулирования принадлежит органам, не раскрывающим плана своих действий в случае кризиса.

125. Поэтому желательно ввести в Закон о национальном банке по крайней мере одну общую статью, которая фиксировала бы за Швейцарским национальным банком функцию "кредитора последней инстанции" <123>. Это пожелание косвенно исполнено в Законе о национальном банке, поскольку первой из ключевых задач Национального банка названо обеспечение денежного рынка ликвидностью (подп. a п. 2 ст. 5). Кроме того, теперь Швейцарскому национальному банку передана часть ответственности за стабильность финансовой системы (подп. e п. 2 ст. 5). Сегодня в компетенцию Национального банка входит и определение минимального размера резервов, при этом в материальном отношении речь идет прежде всего об обеспечении платежеспособности (ст. ст. 17 и 18, см. N 156) <124>. Функция "кредитора последней инстанции" не закреплена в законе в явной форме, и это неслучайно. Поведение эмиссионного банка в случае возникновения проблем с ликвидностью у конкретного банка не должно быть предсказуемым - это вело бы к моральным рискам, т.е. к неосмотрительности участников рынка из-за ложной уверенности в собственной неуязвимости. Поэтому критерии вмешательства Швейцарского национального банка в качестве "кредитора последней инстанции" не поддаются законодательному регулированию <125>. Тем не менее сфера деятельности Национального банка (см. N 130 и далее) должна быть определена таким образом, чтобы в экстренном случае с помощью соответствующих инструментов можно было обеспечить поступление ликвидности во всю банковскую систему или предоставить адресную помощь для преодоления проблем с ликвидностью группе банков либо отдельному банку, естественно, при условии их платежеспособности <126>.

--------------------------------

<123> Аналогичное пожелание звучит и в работе Klauser, Totalrevision. S. 28.

<124> См.: Botschaft Revision NBG, Sonderdruck. S. 88 и Pressemitteilung des EFD vom 26. Juni 2002, Revision des Nationalbankgesetzes.

<125> Botschaft Revision NBG, Sonderdruck. S. 89.

<126> Botschaft Revision NBG, ibid. S. 37.

126. В директиве Швейцарского национального банка от 25 марта 2004 г. об инструментах монетарной политики <127> перечислены условия, при которых Национальный банк в качестве кредитора последней инстанции предоставляет чрезвычайную помощь банку, испытывающему дефицит ликвидности. Директива конкретизирует операции, упоминаемые в п. 1 ст. 9 Закона о национальном банке. Непосредственно она не устанавливает ни прав и обязанностей Национального банка в отношении его контрагентов, ни прав и обязанностей контрагентов в отношении Национального банка. Швейцарский национальный банк имеет право в любое время и без предварительного уведомления отклоняться от положений директивы (см. п. 1 директивы). Таким образом, директива не имеет непосредственной юридической силы. Тем не менее она обладает опосредованной силой, поскольку показывает, в какой форме Национальный банк должен реализовать свои задачи, установленные законодательством <128>.

--------------------------------

<127> См. www.snb.ch/de/iabout/snb/legal/id/snb_legal_rules (по состоянию на 1 января 2010 г.).

<128> См.: SNB, Gutachten zur notenbankrechtlichen der Beteiligung der Schweizerischen Nationalbank am Massnahmenpaket zur des Finanzsystems ("UBS Transaktion") vom 13. Oktober 2008, S. 4 и след. (далее - "SNB, Gutachten UBS Transaktion").

127. Согласно п. 6 и след. директивы Швейцарский национальный банк имеет право действовать как "кредитор последней инстанции", основываясь на подп. e п. 1 ст. 9 Закона о национальном банке <129>. В рамках оказания чрезвычайной помощи Национальный банк может предоставлять ликвидность одному или нескольким швейцарским банкам, если эти банки не в состоянии самостоятельно изыскать необходимые им средства на рынке. Установлены следующие условия оказания чрезвычайной помощи в случае дефицита ликвидности:

--------------------------------

<129> См. также: BBl 2002 6199.

- деятельность банка или группы банков, нуждающихся в кредите, должна иметь большое значение для стабильности финансовой системы;

- банк, обращающийся за кредитом, должен быть платежеспособным;

- кредит, предоставляемый для ликвидации дефицита ликвидности, должен иметь полное и достаточное обеспечение в течение всего срока кредитования. Швейцарский национальный банк определяет, какое обеспечение является достаточным.

128. Деятельность банка или группы банков имеет большое значение для стабильности финансовой системы, если их неплатежеспособность может в существенной мере нарушить функционирование национальной финансовой системы или ее важных частей, а кроме того, повлечь за собой негативные последствия для реального сектора экономики. Поскольку в кризисной ситуации, как уже сказано, проблемы с платежеспособностью сложно отличить от проблем с ликвидностью, при оценке платежеспособности банка или группы банков Национальный банк должен опираться на заключение службы надзора за финансовыми рынками (см. п. 6 директивы) <130>.

--------------------------------

<130> SNB, Gutachten UBS Transaktion, S. 4 и далее.

129. В рамках дискуссии о проблеме "Too big to fail" (см. ниже, N 226 и далее) не уделяется достаточного внимания тому обстоятельству, что функция "кредитора последней инстанции" относится к естественным функциям центрального банка, коль скоро банкам разрешена трансформация ресурсов по срокам. Установление зависимостей между сроками называется ограниченным банкингом (narrow banking), но это решение не является приемлемым ни в функциональном, ни в коммерческом отношении. Если публика теряет доверие к банку (bank run), проблемы с ликвидностью могут возникнуть у него даже в случае его фактической платежеспособности (хотя в кризисной ситуации разграничить эти факторы непросто). Таким образом, функция "кредитора последней инстанции" объективно уравновешивает задачу трансформации по срокам, которую решает банковская система, и об этом очевидном факте нельзя забывать в дискуссии.

F. Сфера деятельности Швейцарского национального банка

130. Статья 14 прежнего Закона о национальном банке содержала подробный и исчерпывающий перечень отдельных видов операций, которые Швейцарскому национальному банку разрешалось осуществлять для выполнения своих задач. Целью этого скрупулезного и, к сожалению, не всегда систематичного перечисления было ограничение рисков. В новом Законе о национальном банке положения, регулирующие сферу деятельности Швейцарского национального банка, полностью пересмотрены. Закон призван таким образом расширить свободу юридических действий Национального банка, чтобы тот мог наилучшим образом выполнять свои функции в условиях быстро меняющихся финансовых рынков. Гибкий и открытый перечень операций должен предвосхитить будущие изменения, чтобы не требовалось каждый раз пересматривать закон.

131. Теперь виды деятельности Швейцарского национального банка распределены по группам контрагентов: операции с участниками финансового рынка (ст. 9 Закона о национальном банке), операции с другими центральными банками и международными организациями (ст. 10), операции для федеральных властей (ст. 11), долевое участие и права участия (ст. 12), а также операции, обеспечивающие функционирование банка (ст. 13).

132. Операции с участниками финансового рынка охватывают также покупку и продажу на финансовых рынках обязательств и ценных бумаг, номинированных в швейцарских франках или в иностранных валютах, покупку и продажу драгоценных металлов и обязательств, номинированных в драгоценных металлах (кассовые или срочные сделки) (подп. c п. 1 ст. 9). При этом речь идет, с одной стороны, об операциях на открытом рынке (сделки РЕПО и валютные свопы), служащих для регулирования денежного рынка швейцарских франков. С другой стороны, осуществляется инвестирование валютных резервов и других активов (иностранная валюта, золото и внутренние активы). Возможно также проведение ссудных операций с этими обязательствами, ценными бумагами, драгоценными металлами и обязательствами, номинированными в драгоценных металлах (в конце подп. c п. 1 ст. 9). Прежде всего здесь имеется в виду кредитование под залог ценных бумаг и золота.

133. Большим практическим значением обладают сделки РЕПО (соглашение о продаже с правом обратной покупки). При заключении сделки РЕПО заемщик продает собственные или ссуженные ему ценные бумаги кредитору. При этом в соглашении оговаривается, что позднее заемщик выкупит у кредитора обратно равное количество ценных бумаг того же вида. Заемщик выплачивает кредитору ссудные проценты. Начиная с апреля 1998 г., когда впервые были введены сделки РЕПО, они превратились в важнейший инструмент монетарной политики Швейцарского национального банка. Для регулирования денежного рынка Национальный банк применяет преимущественно сделки РЕПО (определение сделок РЕПО и их экономическое значение см. также в § 2 N 60) <131>.

--------------------------------

<131> См.: SNB, , 2009, S. 46 и далее.

134. Гибкими и мягкими инструментами для управления предложением денег являются собственные долговые обязательства Швейцарского национального банка и производные финансовые инструменты (подп. d п. 1 ст. 9 Закона о национальном банке). К ним также относятся государственные краткосрочные кредиты по фиксированной ставке, имеющие важное практическое значение. Они позволяют федеральным властям брать займы на непродолжительное время и одновременно предоставлять банкам возможность краткосрочных инвестиций. Федерация размещает обязательства со сроком погашения до шести месяцев и минимальным номиналом в 100000 швейцарских франков на конкурсной основе (тендерная процедура). Поскольку государственные краткосрочные кредиты по фиксированной ставке представляют собой легко реализуемые активы, ими пользуются главным образом банки. Хотя эти инструменты и занимают прочное место в структуре швейцарского денежного рынка, их объем до сих пор остается весьма скромным.

135. Швейцарский национальный банк имеет право создавать производные финансовые инструменты на основе обязательств, ценных бумаг и драгоценных металлов (конец подп. d п. 1 ст. 9 Закона о национальном банке). Прежде всего здесь имеется в виду проводимая Национальным банком подписка на опционы - внебиржевые или стандартные <132>.

--------------------------------

<132> Botschaft Revision NBG, Sonderdruck. S. 101.

136. В подп. e п. 1 ст. 9 Закона о национальном банке говорится также о предоставлении ссуд банкам и другим участникам финансового рынка. Подразумеваются ломбардные и дисконтные операции <133>, а также прочие аналогичные формы кредитования.

--------------------------------

<133> Впрочем, в последние годы такие операции не практикуются.

137. Закон о национальном банке четко оговаривает, что ссуды должны предоставляться только под достаточное обеспечение (конец подп. e п. 1 ст. 9). Какое именно обеспечение удовлетворяет этим требованиям, Швейцарский национальный банк устанавливает в общих условиях заключения сделок и внутренних директивах (п. 2 ст. 9 Закона о национальном банке). В Директиве Швейцарского национального банка от 25 марта 2004 г. об инструментах монетарной политики, а также в инструкции от 5 октября 2009 г. о ценных бумагах Национального банка, пригодных для сделок РЕПО, сказано, что обеспечением по ссудам должны служить высоколиквидные финансовые инструменты, пользующиеся спросом на рынке. Сами ценные бумаги, равно как и страна, в которой зарегистрирован заемщик, должны обладать достаточно высоким кредитным рейтингом <134>. Швейцарский национальный банк считает пригодными для сделок РЕПО только те ценные бумаги, которые перечислены в специальном указателе. Этот указатель постоянно обновляется и публикуется на интернет-сайте Национального банка (www.snb.ch, , Geldpolitische Operationen, Repos) <135>. Высокие требования к обеспечению ссуд применяются прежде всего в области стандартных операций в рамках монетарной политики. При предоставлении чрезвычайной помощи в случае дефицита ликвидности Национальный банк может принять и обеспечение, не удовлетворяющее этим стандартным строгим требованиям <136>.

--------------------------------

<134> См.: Merkblatt zu den Effekten, vom 5. Oktober 2009, Merkblatt 5 (к директиве Швейцарского национального банка об инструментах монетарной политики), пп. 5 и 6 (далее - Merkblatt Effekten).

<135> См.: Merkblatt Effekten.

<136> См.: SNB, Gutachten UBS Transaktion.

138. Кроме того, Швейцарский национальный банк владеет и управляет активами (подп. f п. 1 ст. 9 Закона о национальном банке).

139. К правовым сделкам Национального банка относятся также операции с центральными банками других стран и с международными организациями (ст. 10 Закона о национальном банке, конкретизирующая п. 3 ст. 5 этого Закона). Эти операции подразумевают прежде всего техническое валютное сотрудничество и некоторые меры международной валютной кооперации <137>. Далее следует упомянуть оказание банковских услуг Конфедерации (ст. 11, конкретизирующая п. 4 ст. 5 Закона о национальном банке, см. N 111 и далее), долевое участие и права участия (ст. 12), а также операции, обеспечивающие собственное функционирование банка (ст. 13), - это так называемые вспомогательные операции Национального банка, обеспечивающие выполнение возложенных на него задач, например, приобретение недвижимости, информационных систем и т.д. <138>.

--------------------------------

<137> Подробнее об этом см. в: Botschaft Revision NBG, Sonderdruck, S. 103 и далее.

<138> Botschaft Revision NBG, ibid. S. 107.

140. Правовые сделки Швейцарского национального банка определяются принципом частной автономии. В этой области Национальный банк выступает как покупатель или продавец на свободном рынке и сам устанавливает для себя общие условия заключения сделок (п. 2 ст. 9 Закона о национальном банке). При этом он должен соблюдать принцип равноправия контрагентов.

G. Реформа инструментов государственного контроля