1. Введение
242. Крупные банки несут с собой системные риски, которые очевидны не только для надзорных органов. Сами банки не в силах справиться с ними, несмотря на огромные масштабы используемых ресурсов. Эти компании являются огромными структурами, которыми трудно управлять. Вот что пишет британский еженедельник "The Economist": "Деятельность крупных банков может стать неуправляемой. Сегодня стоимость активов Bank of America в десять раз превышает объем активов Exxon Mobil - самой дорогой американской компании. Балансовый итог в 2,3 триллиона превосходит все мыслимые пределы. Даже компании, в которых работают только всезнающие боги, например Goldman Sachs, кажутся тем, кто не знаком с ними близко, гигантскими "черными ящиками". Если новые руководители банка захотят действительно управлять его работой, им придется сократить и упростить свои компании. Поэтому в следующий раз на них действительно может быть возложена ответственность за все потрясения" <248>. Ситуация с двумя банками в Швейцарии кажется особенно наглядной. Их балансовый итог в пять раз превышает швейцарский валовой национальный продукт. К тому же совокупная доля UBS и Credit Suisse на внутреннем рынке займов и депозитов составляет более одной трети. Из-за такого доминирования швейцарский банковский сектор является ярким примером для всего мира в отношении размеров и концентрации рынка <249>. Стало также ясно, что системно значимый масштаб крупных банков не позволяет подвергнуть их процедуре банкротства - как в случае с UBS. Швейцарский национальный банк дает следующее определение системным рискам в банковской сфере: "Банк или группа банков становятся системно значимыми в том случае, когда их неплатежеспособность может причинить весомый ущерб функционированию национальной финансовой системы или значительной ее части и, кроме того, оказать негативное влияние на реальную экономику" <250>.
--------------------------------
<248> The Economist, выпуск от 10 октября 2009 г. S. 16.
<249> Expertenkommission "Too big to fail". S. 16. Доминирование проявляется также в привилегированном доступе на финансовый рынок. Например, помимо Kantonalbank, только два крупных банка имеют прямой доступ к CLS - системе расчетов по крупным международным операциям на изменении валютного курса. Другие банки при совершении таких операций вынуждены пользоваться этими каналами; см.: Expertenkommission "Too big to fail". S. 17.
<250> SNB, Richtlinien der schweizerischen Nationalbank das geldpolitische Instrumentarium, 2004 (по состоянию на 1 января 2010 г.). S. 7.
2. Надзор за крупными банками в Швейцарии
243. В Швейцарии высказывались и крайние взгляды на будущее крупных банков. Здесь необходим благоразумный подход.
Начались ожесточенные дискуссии о том, может ли страна позволить себе крупные банки: ресурсы, необходимые для контроля за ними, намного превышают ресурсы государственных органов, а крушение таких институтов Швейцария вряд ли сможет пережить. "Даже принудительное разделение крупных банков на две, три или шесть частей связано со значительными рисками и затратами на реорганизацию. Вероятность краха отдельного банка более вероятна для мелких институтов. К тому же вряд ли стоит ожидать, что политтехнологи спроектируют более эффективные структуры, чем это сделали бы сами компании, опираясь на экономические факторы. Для швейцарских надзорных органов более мягкий вариант был бы также гораздо предпочтительней жестких мер. Оптимальное решение - специальная процедура банкротства, которая сделает ненужными скрытые государственные гарантии. Если такой вариант нереален даже на национальном уровне, тогда на передний план выдвигаются организационные меры, например, изоляция платежного оборота в случае банкротства крупного банка. Параллельно необходимо увеличивать буфер собственного капитала и ликвидности" <251>.
--------------------------------
<251> NZZ, Der heikle Umgang mit den Schweizer Grossbanken, NZZ от 10 октября 2009 г.
244. По сравнению с контрольными органами других стран швейцарская служба надзора за финансовыми рынками (ранее - Швейцарская банковская комиссия) с ее так называемым подходом "швейцарской отделки" (подразумевающим дополнительные надзорные нормы) всегда предъявляла более высокие требования к минимальному объему собственного капитала у контролируемых ею институтов (см. § 8 N 244). Между тем в ходе финансового кризиса стало очевидно, что "швейцарская отделка", считавшаяся до этого консервативной, представляет собой слишком мягкий режим регулирования собственного капитала. Поэтому служба надзора за финансовыми рынками (тогда еще Швейцарская банковская комиссия) в тесном сотрудничестве со Швейцарским национальным банком уже осенью 2008 г. приняла две важные меры, ужесточающие требования к собственному капиталу для крупных банков UBS и Credit Suisse. С одной стороны, были повышены требования к собственному капиталу, с другой стороны, введена модель невзвешенного расчета собственного капитала (коэффициента капитализации) (см. § 8 N 263 и сл.). Обе эти меры должны быть реализованы постепенно, с учетом ситуации на финансовых рынках, до 2013 г.
245. В апреле 2010 г. было также объявлено, что служба надзора за финансовыми рынками и Швейцарский национальный банк в сотрудничестве с Credit Suisse и UBS кардинально пересмотрели режим ликвидности для крупных банков. Новый режим, установленный на основании соглашений между службой надзора за финансовыми рынками и двумя крупными банками, действует с 30 июня 2010 г. и учитывает международный подход к регулированию ликвидности, главным образом - подход Базельского комитета по банковскому надзору. Ключевым элементом нового режима ликвидности является стрессовый сценарий, предложенный службой надзора за финансовыми рынками и Национальным банком. Этот сценарий охватывает общий кризис на финансовых рынках и одновременно утрату доверия к банку со стороны кредиторов. В соответствии с новыми требованиями к ликвидности крупные банки должны быть в состоянии в течение как минимум 30 дней покрывать предусмотренный таким сценарием отток капитала, в первую очередь - за счет резерва первоклассных ликвидных активов. Эта мера призвана дать властям минимально необходимое время, чтобы разрядить кризисную ситуацию. Оба крупных банка должны ежемесячно отчитываться о выполнении новых требований <252>.
--------------------------------
<252>
FINMA, Neues
Schweizer Grossbanken, Medienmitteilung vom 21.04.2010.
246. Помимо этого, служба надзора за финансовыми рынками поставила перед собой цель снизить системные риски и структурную сложность крупных банков, чтобы в будущем снять их зависимость от государственной поддержки и обеспечить функционирование системы в случае банкротства.
Служба надзора за финансовыми рынками в тесном сотрудничестве со Швейцарским национальным банком стремится выявлять, ограничивать и сокращать системные риски. Необходимо повысить кризисную устойчивость швейцарской финансовой системы и системно значимых институтов, а также инфраструктуры финансового рынка, не прибегая к государственной помощи. Системная значимость и разрушительный потенциал больших, комплексных институтов должны быть ограничены до уровня, определяемого политикой и приемлемого с экономической и налоговой точки зрения. В соответствии с международными нормами следует определить, как должны быть структурированы системно значимые институты, чтобы даже в сложных рыночных условиях их можно было разделить и продать по частям. Необходимо стремиться к вычленению и сохранению системно значимых функций в случае банкротства. Международные операции и в качестве перспективной цели распределение нагрузки государственной поддержки следует координировать с важнейшими странами-партнерами <253>.
--------------------------------
<253> FINMA, Strategische Ziele der FINMA, 30.09.2009. S. 5.
247. На ежегодной пресс-конференции в марте 2010 г. служба надзора за финансовыми рынками сформулировала свою позицию по проблеме "Too big to fail" в отношении системно значимых банков. Надзорная служба пришла к выводу, что сегодняшние правовые рамочные условия неэффективны. Целесообразно на уровне закона (в Законе о банках) установить критерии системной значимости банков. Федеральный совет должен конкретизировать эти критерии на уровне постановлений. По согласованию со Швейцарским национальным банком служба надзора за финансовыми рынками предлагает при определении системной значимости банка учитывать не только размер института, но и его системно значимые функции, функциональную заменимость, а также степень национальной и международной интеграции. Затем можно будет в обязательной и прогрессивной форме увязать требования к собственному капиталу и ликвидности со степенью системной значимости. Помимо этого, требуется усилить правовые основы для принятия мер в отношении структуры концерна и операций с капиталами внутри института. Такие меры должны регулировать организацию, корпоративное управление системно значимых финансовых институтов и кризисный менеджмент, облегчать вычленение или дробление подразделений концерна в кризисных ситуациях, а также ограничивать потоки капитала и условные обязательства в рамках концерна <254>.
--------------------------------
<254>
FINMA, Jahresmedienkonferenz vom 23.
2010, Standortvorteil
des gesetzlichen Rahmens erforderlich.
248. В отчете о стабилизации за 2010 г. Швейцарский национальный банк отметил, что введение более строгих требований к собственному капиталу крупных банков в 2008 г. (см. N 244) стало реакцией на недостаточность требований, которую выявил кризис. Цель реформы не в том, чтобы преуменьшить значимость проблемы "Too big to fail". Поэтому Национальный банк принял предложение службы надзора за финансовыми рынками и установил более жесткие требования к капиталу системно значимых институтов, причем в прогрессивной зависимости от их значимости <255>.
--------------------------------
<255> SNB, Financial Stability Report 2010. S. 7.