II. Закон о службе надзора за финансовыми рынками

A. Цель закона и объем правовой защиты

72. Цели финансового надзора описываются по-разному в отдельных законах о финансовых рынках. В Законе о банках формально нет статьи о назначении закона. С общепринятой точки зрения банковский надзор служит в первую очередь для защиты кредиторов. Под этим понимается защита кредитора от риска неплатежеспособности или неликвидности банка <62>. Согласно сегодняшнему мнению, надзор за банками необходим и для охраны общественного доверия к финансовому посредничеству (функциональная защита) <63>. Закон о биржах также призван обеспечить индивидуальную и функциональную защиту объектов охраны <64>.

--------------------------------

<62> BBl 1934 I 78, BBl 1970 I 1145, 1148; BGE 99 Ib 110; 116 Ib 193; 121 II 149.

<63> BGE 111 Ib 127.

<64> Botschaft FINMAG, BBl 2005 28.

73. Цели объединенного надзора за банками, страховыми компаниями и другими финансовыми посредниками определены в ст. 5 нового Закона о службе надзора за финансовыми рынками.

Цели надзора за финансовыми рынками.

Цели надзора за финансовыми рынками в соответствии с финансовым законодательством - защита кредиторов, инвесторов, страхователей, а также защита работоспособности финансовых рынков. Этим он вносит свой вклад в поддержку репутации и конкурентоспособности Швейцарии как финансового центра.

74. Процитированное положение имеет двоякий смысл: с одной стороны, законом закреплено, что индивидуальной защите потребителей и других участников финансового рынка и защите работоспособности финансового рынка придается одинаковое значение во всех сферах деятельности службы надзора за финансовыми рынками. Функциональная защита является одновременно системной защитой. С другой стороны, укрепляется репутация и конкурентоспособность швейцарского финансового центра <65>.

--------------------------------

<65> , FINMA. S. 182.

75. Закрепить в Законе о службе надзора за финансовыми рынками функцию защиты репутации и системной защиты в качестве цели этого закона предложила экспертная комиссия под руководством У. Циммерли. Она выбрала эти два основных направления деятельности швейцарского надзора за финансовыми рынками, так как они имеют межотраслевой характер во всех надзорных сферах <66>. Наряду с этими двумя основными принципами различные специальные законы преследуют много других целей, таких как защита кредиторов, страхователей, участников фондов коллективных инвестиций и функциональная защита.

--------------------------------

<66> Integrierte Finanzmarktaufsicht (gesetzgeberische Folgearbeiten zum Schlussbericht der Expertengruppe Finanzmarktaufsicht; Bericht Zufferey), Teilbericht vom Bundesrat eingesetzten Expertenkommission, Juli 2003. S. 24 (Zimmerli-Bericht).

76. Кроме того, экспертная комиссия считала, что цели финансового надзора должны охватывать этические аспекты деятельности надзорного органа и поднадзорных институтов.

77. Вторая цель - поддерживать репутацию Швейцарии как финансового центра и ее конкурентоспособность - достигается, в частности, благодаря тому, что работа службы надзора за финансовыми рынками вызывает доверие. Защита кредиторов, инвесторов и страхователей от рисков несостоятельности эффективнее всего обеспечивается конкурентоспособностью финансовых посредников <67>.

--------------------------------

<67> Botschaft FINMAG, BBl 2005 2860.

B. Структура, содержание и сфера действия закона

78. Закону о надзоре за финансовыми рынками отводится роль верховного закона над остальными законами, регулирующими надзор за финансовыми рынками. В соответствии со ст. 1 Закона о службе надзора за финансовыми рынками к ним относятся:

a) Закон о выпуске закладных листов и облигаций коммунального займа

b) Закон о договорах страхования

c) Закон о коллективных инвестициях

d) Закон о банках

e) Закон о биржах и торговле ценными бумагами

f) Закон об отмывании денег

g) Закон о страховом надзоре.

79. Закон содержит 61 статью в шести главах. Эти шесть глав, наряду с общими статьями, содержат положения об органах и персонале надзорной службы, о ее финансировании и финансовом бюджете, независимости надзора, надзорных инструментах, сотрудничестве с национальными и иностранными органами, а также заключительные положения.

80. Шесть глав составлены следующим образом:

- глава 1: общие положения: предмет закона, поднадзорные институты, цели надзора за финансовыми рынками, задачи и принципы регулирования;

- глава 2: организационная структура: органы и персонал надзорной службы, финансирование и финансовый бюджет, независимость и надзор, информирование общественности и обработка данных;

- глава 3: инструменты надзора: аудит и другие инструменты надзора, а также сотрудничество с национальными и иностранными органами;

- глава 4: уголовно-правовые нормы;

- глава 5: процессуальные нормы и правовая защита;

- глава 6: заключительные положения: порядок исполнения закона, изменения в прежних правовых нормах, переходные положения, референдум и порядок вступления в силу.

81. Закон о надзоре за финансовыми рынками укрепляет законодательство о финансовых рынках: в результате гармонизации инструментов надзора ("формальное финансовое право") происходит также очищение законов, регулирующих финансовые рынки <68>. Благодаря Закону о надзоре за финансовыми рынками вводится единый порядок применения схожих или идентичных инструментов в различных областях надзора за финансовыми рынками (например, надзор за аудитом, информационная деятельность, обязанность по предоставлению и раскрытию информации поднадзорными институтами). Это ведет к гармонизации общих инструментов надзора за финансовыми рынками и позволяет отменить многочисленные избыточные положения. Законодательство о финансовых рынках становится более взаимосвязанным и компактным. Уже в начале своей деятельности служба надзора за финансовыми рынками приняла постановление о контроле за финансовыми рынками <69>.

--------------------------------

<68> Botschaft FINMAG, BBl 2005 2846.

<69> vom 15. Oktober 2008 (FINMA-PV).

82. Несмотря на стандартизацию, которая привела к отмене многих отдельных распоряжений, законодательство о финансовых рынках в значительной степени остается прежним - например, сохраняется система саморегулирования. Собственно нормы надзора, как и раньше, содержатся в секторных надзорных законах, а не в Законе о службе надзора за финансовыми рынками. Новая структура контролирующего органа не должна затрагивать материальные надзорные нормы, за исключением некоторых инструментов надзора <70>. Необходимо сохранить отраслевые подходы к надзору. Так, в области страхования служба надзора за финансовыми рынками применяет совершенно другие принципы надзора, чем в отношении банков <71>: если в банковской системе контролируются все виды банков, объем надзора в области страхования определяется институциональными критериями. Конкретно это означает, что служба надзора наделена полномочиями контролировать всех частных поставщиков страховых услуг. Таким образом, в сфере деятельности службы надзора за финансовыми рынками могут находиться и те области страхования, которые однозначно служат общему благу, если договорные отношения основываются на гражданском праве. Сюда можно отнести медицинское страхование или страхование от безработицы. Для борьбы с отмыванием денег страховые компании создали собственный орган саморегулирования. Страховые компании могут сами решать, присоединиться ли к этому органу или подчиниться прямому контролю службы надзора за финансовыми рынками. В отношении страховых агентов осуществляется "легкий" контроль. Они обязаны зарегистрироваться в государственном регистрационном управлении, находящемся в ведении службы надзора за финансовыми рынками. Но регистрация возможна только при условии, что посредник по оказанию страховых услуг соответствует определенным минимальным требованиям <72>.

--------------------------------

<70> , FINMA. S. 182 и далее.

<71> Zufferey / Contratto. S. 33 и далее.

<72> Zufferey / Contratto. S. 35.

83. Положения специальных законов о финансовых рынках имеют приоритет перед общими положениями Закона о службе надзора за финансовыми рынками (ст. 2 Закона о службе надзора за финансовыми рынками), когда в определенной надзорной области требуется точечное регулирующее воздействие, отклоняющееся от общих норм или дополняющее их <73>.

--------------------------------

<73> Botschaft FINMAG, BBl 2005 2846 и далее.

84. При надзоре за аудиторскими компаниями служба надзора за финансовыми рынками сотрудничает со службой ревизионного надзора, которая была создана в соответствии с новым Законом о ревизионном надзоре. По окончании проверки, которую выполняет служба ревизионного надзора, служба надзора за финансовыми рынками должна проконтролировать, соответствует ли аудиторская компания и ведущие аудиторы специфическим требованиям надзора за финансовыми рынками. Это позволит избежать дублирования деятельности недавно созданной службы ревизионного надзора.

C. Аудит и постановление о контроле

за финансовыми рынками (FINMA-PV)