I. Конституционные и законодательные основы валютной системы и деятельности швейцарского национального банка

A. Основания полномочий и эмиссионная монополия

1. Каждой стране необходима юридически урегулированная денежная и валютная система, даже в ситуации валютного союза. Деньги и денежная стоимость - важные управляющие величины в национальной экономике. Монетарная политика в значительной мере определяет экономическое и конъюнктурное положение страны. В этой сфере сегодня налицо потребность в тесном межгосударственном сотрудничестве.

2. В 2003 г. в результате полного пересмотра Закона о национальном банке <1> была сформирована новая законодательная основа деятельности этого института. Федеральный закон о национальном банке был принят парламентом страны 3 октября 2003 г. (об этом Законе см. N 46 и далее).

--------------------------------

<1> Прежний Закон о национальном банке от 23 декабря 1953 г. (SR 951.11) многократно пересматривался, в последний раз - 30 октября 2003 г. Первый закон об эмиссионном банке Швейцарии был принят в 1905 г. В 2007 г. Швейцарский национальный банк отметил свой 100-летний юбилей, см. информативное издание Die Schweizerische Nationalbank, 1907-2007, 2007 (далее - "SNB 1907 - 2007"), посвященную истории и деятельности Швейцарского национального банка, а также законам, регулирующим его работу. Очень содержательны и предыдущие юбилейные сборники материалов: Die schweizerische Nationalbank 1907 - 1932, 1932; Schweizerische Nationalbank 1907 - 1957; 1957; 75 Jahre Schweizerische Nationalbank - Die Zeit von 1957 - 1982, 1981. Все эти книги можно найти также на сайте Швейцарского национального банка www.snb.ch (в разделе "Geschichte / Publikationen").

3. Конституционную основу Закона о национальном банке раньше составляли статья о конъюнктуре и статья об эмиссионном банке прежней Федеральной конституции (ст. 31quinquies и ст. 39). Статья 39 прежней Конституции предоставляла Конфедерации эмиссионную монополию и определяла конституционную основу для создания Национального банка. Кроме того, в этой статье устанавливалась привязка швейцарского франка к золоту, а также обязательство обменивать банковские билеты на золото. Конкретная формулировка ст. 39 прежней Федеральной конституции, интересная с исторической точки зрения, звучала следующим образом:

1. Право на выпуск банкнот и других равноценных денежных знаков принадлежит исключительно Конфедерации.

2. Конфедерация может осуществлять исключительное право на выпуск банкнот посредством находящегося под особым управлением государственного банка или, оставляя за собой право выкупа, передать это право центральному акционерному банку, который управляется при содействии и под надзором Конфедерации.

3. Основная задача банка, наделенного эмиссионной монополией, - регулировать денежное обращение в стране, облегчать платежный оборот и в рамках федерального законодательства проводить кредитную и валютную политику, служащую общим интересам страны.

4. Чистая прибыль банка после выплаты соответствующих процентов или дивидендов с дотационного или акционерного капитала и необходимых отчислений в резервные фонды как минимум на две трети распределяется между кантонами.

5. Банк и его филиалы не могут подвергаться налогообложению в кантонах.

6. Конфедерация не может отменить обязательство обменивать банкноты и другие равноценные денежные знаки на золото и не вправе устанавливать юридическое обязательство принимать денежные знаки. Исключения возможны в военное время или в периоды валютных кризисов.

7. Выпущенные банкноты должны иметь покрытие в виде золота или краткосрочных активов.

8. Конкретный порядок реализации данной статьи определяется федеральными законами.

4. Эмиссионная монополия впервые была передана государственному или центральному акционерному банку в 1907 г., когда начал свою деятельность Швейцарский национальный банк, основанный как центральный акционерный банк. Монополия была ограничена по времени, т.е. устанавливалась на 20 лет и возобновлялась решениями федерального собрания (п. 1 ст. 66 прежнего Закона о национальном банке; иногда о возобновлении монополии забывали, но тем не менее деньги оставались в силе). С принятием нового Закона о национальном банке это ограничение было отменено, поэтому с момента вступления закона в силу (с 1 мая 2004 г.) Швейцарский национальный банк обладает постоянным законным правом на эмиссию банкнот (ст. 4 Закона о Швейцарском национальном банке).

5. В результате полного пересмотра Федеральной конституции в 1999 г. Закон о национальном банке получил новое конституционное основание. Новая статья о денежной и валютной политике (ст. 99 Федеральной конституции) заменила старую статью об эмиссионном банке (ст. 39 прежней Федеральной конституции), а также предыдущую статью о чеканке монеты (ст. 38 прежней Федеральной конституции). Новая статья гласит:

1. Денежное и валютное дело находятся в ведении Конфедерации; ей одной принадлежит право выпуска монет и банкнот.

2. Швейцарский национальный банк как независимый центральный банк проводит денежную и валютную политику, которая служит общему интересу страны; он управляется при участии и под надзором Конфедерации.

3. Швейцарский национальный банк образует из своих доходов достаточные валютные резервы; часть этих резервов содержится в золоте.

4. Чистая прибыль Швейцарского национального банка не менее чем на две трети поступает кантонам.

6. Цель новой статьи о денежной и валютной политике - снова привести швейцарское валютное право в соответствие с валютной действительностью. Это удалось: ст. 99 Федеральной конституции создает новые основы монетарной системы, обеспечивает независимость Швейцарского национального банка и ставит перед ним ясную задачу: проводить монетарную политику в общих интересах страны. Одновременно упраздняется установленная в прежней статье о валюте привязка швейцарского франка к золоту и упрощаются базовые нормы валютной системы <2>. Однако золото сохраняет функцию резервного платежного средства.

--------------------------------

<2> Botschaft vom 27. Mai 1998 einen neuen Geld- und in der Bundesverfassung, BBl 1998 IV 4007 и далее.

7. Первая часть п. 1 ст. 99 предоставляет Конфедерации исключительные правотворческие полномочия в сфере денежной и валютной системы и одновременно наделяет ее монопольным правом на выпуск наличных денег. К важнейшим полномочиям в рамках эмиссионной монополии относится определение валютной единицы и установление законных платежных средств. Эмиссионная монополия Конфедерации охватывает монеты, банкноты, а теперь также и средства на текущих счетах в Национальном банке. В этот ряд не входят деньги на частных счетах и прочие виды денег (например, деньги на кредитных и платежных картах, электронные деньги, внутренние деньги банковской системы WIR), которые, в отличие от активов в Национальном банке, подвержены риску платежеспособности <3>. Однако средства на частных счетах также выполняют функцию денег и фактически служат деньгами, хотя они, в отличие от денег на счетах Центрального банка, не являются стандартизованными и заменяемыми. Неопределенность правового статуса таких денег обнаруживает пробел в правовых основах денежной системы (по словам Ф. Фишера <4>, "и товарные деньги, и деньги на частных счетах являются деньгами в юридическом смысле", Rz. 26).

--------------------------------

<3> Veit, St. Galler Kommentar zu Art. 99 BV, N 5.

<4> См. Vischer, Geld- und .

8. Если монополию на чеканку монеты Конфедерация реализует самостоятельно (о Законе о валюте и платежных средствах см. N 33 и далее), то монопольное право на выпуск банкнот (ст. 4 Закона о национальном банке) и функции центрального банка она передала Швейцарскому национальному банку (п. 2 ст. 99 Федеральной конституции). Такое разделение не обусловлено объективной необходимостью, но по историческим причинам закрепилось во многих странах. Почти во всех государствах Группы десяти монополия на чеканку монеты принадлежит правительству (казначейству), а монополия на выпуск банкнот - центральному банку (Schraner, N 43). Монополия на чеканку монет не ограничивает возможности Швейцарского национального банка по контролю над созданием денег: в конце 2009 г. соотношение стоимости находящихся в обращении монет и банкнот составляло примерно 1:17 (2,7 млрд. швейцарских франков: 45,3 млрд. швейцарских франков) <5>.

--------------------------------

<5> SNB, 2009. S. 60 и далее.

9. Согласно Конституции, Швейцарский национальный банк является "независимым" центральным банком, задача которого - проведение монетарной и валютной политики страны (ст. 99 разд. 2 Федеральной конституции). Из текста Конституции не следует, на чем основывается независимость Национального банка. Этот вопрос конкретизируется в Законе о национальном банке (см. N 60 и далее). Положение о независимости, впервые введенное в Конституцию, можно только приветствовать, если учесть главную задачу Швейцарского национального банка - поддержание стоимости денег (ценовой стабильности). Опыт показывает, что там, где центральные банки не обладают фактической независимостью, а подчиняются указаниям правительства и парламента, монетарная политика часто оказывается на службе политических интересов. Спектр злоупотреблений может простираться от экспансивной денежной политики в период выборов до прямого финансирования государственных расходов, что в конечном итоге ведет к росту инфляции <6>.

--------------------------------

<6> См. также SNB, Geld und Geldpolitik, Bildung und Wirtschaft, Lehrerinformation 2000/1, S. 2 и далее.

10. Управление Швейцарским национальным банком осуществляется "при участии и под надзором" со стороны Конфедерации (п. 2 ст. 99 Федеральной конституции). При принятии решений, имеющих важное значение для конъюнктурной и монетарной политики, Швейцарский национальный банк и Федеральный совет консультируются друг с другом (предложение 2 п. 1 ст. 7 Закона о национальном банке). Швейцарский национальный банк и Федеральный совет регулярно обсуждают экономическое положение, вопросы монетарной и валютной политики, а также текущие проблемы экономической политики Конфедерации (предложение 1 п. 1 ст. 7 Закона о национальном банке). Однако Федеральный совет, как четко сказано в Конституции и в законе (ст. 6 Закона о национальном банке), не вправе давать указания Национальному банку. Зато Конфедерация обладает широкими полномочиями по избранию его руководителей (N 69 и далее) и одобрению определенных решений (N 62 и далее).

11. Пункт 2 ст. 99 Федеральной конституции требует проводить монетарную и валютную политику в "общих интересах страны". Это типичная общая формулировка <7>. Не вызывает сомнений, что первостепенная цель политики эмиссионного банка - обеспечить стабильность стоимости денег и стабильность цен, т.е. сохранять покупательную способность денег. Однако закрепить эту цель в Конституции оказалось невозможно, так как сохранение ценовой стабильности может повлиять на уровень занятости населения (вызвать безработицу), а кроме того, идея зафиксировать таким образом цель деятельности центрального банка встретила политическое сопротивление <8>.

--------------------------------

<7> Veit, St. Galler Kommentar zu Art. 99 BV, N 9.

<8> Закрепить в Конституции задачу обеспечения ценовой стабильности уже предлагалось в проекте пересмотра статьи о валютной политике в 1998 г., см.: Botschaft vom 27. Mai 1998 einen neuen Geld- und in der BV, BBl 1998 IV 4007 и далее. Но это предложение не было поддержано национальным советом (Amtl. Bull NR 1999. S. 1403 и далее); см. N 73.

12. Наконец, в задачи Швейцарского национального банка входит также формирование достаточных резервов (п. 3 ст. 99 Федеральной конституции). Под валютными резервами понимают активы Швейцарского национального банка, которые можно использовать для международных платежей, чтобы таким образом влиять на обменный курс и содействовать международной валютной кооперации (Klauser, , S. 210). Часть резервов - в качестве своего рода компенсации за отмену золотого покрытия денег - должна храниться в золоте (разд. 3 ст. 99 Федеральной конституции). Объем определяет Швейцарский национальный банк.

13. Конституция включает в себя и другие положения, важные для Швейцарского национального банка. Пункт 3 ст. 100 Федеральной конституции (статья о конъюнктурной политике) уполномочивает Конфедерацию при необходимости отступать от принципа экономической свободы в монетарной и кредитной политике, внешнеэкономической деятельности и в вопросах государственных финансов <9>.

--------------------------------

<9> Это положение соответствует ст. 31quinquies прежней Федеральной конституции, которая была введена в 1947 г., а в 1978 г. пересмотрена, чтобы завершить дискуссию о том, вправе ли Швейцарский национальный банк в рамках своей деятельности вмешиваться в экономическую политику (а не только принимать полицейские экономические меры).