246 Глава 11

К онституция РФ 1993 г. существенно укрепила позици! местного самоуправления, определив этот важнейший институ народовластия в качестве одного из элементов основ конститу­ционного строя.

Статья 131 Конституции РФ определила общие положения, касающиеся территории местного самоуправления. Отмечается, что местное самоуправление осуществляется в городских, сель­ских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Однако такая трактовка оставляет широкий простор для суждений о том, всякое ли городское или сельское поселение может быть территорией осуществления местного самоуправления. Ведь одни поселения (и городские, и сельские) являются самостоятельными административно-тер­риториальными единицами, а другие входят в состав таких еди­ниц. Поэтому правовой статус этих территорий существенно разнится.

Административно-территориальные единицы образуются с учетом размеров территории, численности проживающего на этой территории населения, прежде всего в целях оптимизации управления административными методами, для удобства осу­ществления управленческой деятельности и функционирования территориальных подразделений федеральных и региональных органов государственной власти. К сожалению, недостаточная теоретическая разработанность понятий «муниципальная терри­тория», «административно-территориальное устройство», «госу­дарственная территория», различные трактовки этих понятий в законодательных актах, о чем справедливо отмечается в ряде на­учных публикаций¹, не позволяют внести полную ясность в воп­рос о составе и границах территории местного самоуправления. Конституция РФ тоже говорит не о составе, а лишь об измене­нии границ территорий, в которых осуществляется местное са­моуправление, что допускается с учетом мнения населения со­ответствующих территорий (ст. 131).

' См. подробнее: Вишняков В.Г. Цит. соч. С. 57; Емельянов Н.Л. Местное само-j управление: проблемы, поиски, решения. Тула, 1997.

Территориальные основы местного самоуправления. Муниципальные образования... 247

Проблема оказалась столь серьезной, что Конституционный Суд РФ ^в постановлении от 3 ноября 1997 г. определил соотно­шение таких двух понятий, как «территория муниципального образования» и «административно-территориальное устройство субъекта Российской Федерации»', подчеркнув при этом, что пе­речень территорий муниципальных образований является от­крытым, и эти территории устанавливаются законами субъектов федерации с учетом исторических и иных местных традиций.

Эти положения в значительной степени были конкретизиро­ваны в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Закон отказался от действовавшего до этого периода механизма четкой привязки территории осущест­вления местного самоуправления к территориям конкретных административно-территориальных единиц. Он закрепил пра­вовые основы широкого разнообразия территориальных форм реализации конституционных положений о местном само­управлении в соответствии с интересами граждан и местной спецификой местного самоуправления².

Впервые в практике местного самоуправления закон ввел и раскрыл содержание нового понятия «муниципальное образова­ние». В целях регулирования гражданско-правовых отношений это понятие использовалось с 1 января 1995 г., с момента введе­ния в действие Части первой Гражданского кодекса РФ, однако содержание его в кодексе не раскрывалось. Теперь Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ определил муниципальное образование как городское, сельское поселение, несколько по­селений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная настоящим зако­ном, в пределах которых осуществляется местное самоуправле­ние, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.

Следовательно, к признакам муниципального образования в соответствии с законом можно отнести:

территориальность местного самоуправления в границах по­селения или в иных, определенных законом, границах (т.е. зако-

_ Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 45. Ст. 5241. " См., например: Иванов В.Н.. Патрушев В.В. Модели развития местного само­управления // Правительство — город — люди. М., 1996. №14.

248 Глава II

ном закрепляется поселенческо-территориальный принцип орга­низации местного самоуправления);

реализация населением на этой территории своего права на местное самоуправление, т.е. на решение всех вопросов местно-' го значения самостоятельно и под свою ответственность;

наличие выборных органов местного самоуправления (предс­тавительного органа, главы муниципального образования, иных выборных органов);

реализация населением своего права на владение, пользова­ние, распоряжение муниципальной собственностью;

наличие у органов местного самоуправления права самостоя­тельно разрабатывать, утверждать и исполнять местный бюджет;

не связанность территории муниципального образования с границами административно-территориальных единиц субъек­тов Российской Федерации.

Таким образом, не всякая территория городского или сель­ского поселения могла именоваться муниципальным образова­нием, а лишь та, которая отвечала требованиям, закрепленным в законе. В юридической литературе справедливо отмечалось, что такая трактовка муниципального образования по сути нивелиру­ет особенности и различия городского и сельского самоуправле­ния, различия между городами и районами, между городами раз­личных уровней, размеров территории, численности населения¹.

Закон разграничил полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления по вопросам опреде­ления территориальных основ местного самоуправления. В пра­вовом регулировании территориальных основ местного самоуп­равления доминирующая роль отведена региональному законо­дательству. Так, к компетенции органов государственной власти субъектов Федерации были отнесены вопросы регулирования территориальных основ местного самоуправления в данном субъекте, а также территорий конкретных муниципальных обра­зований; особенностей организации местного самоуправления на приграничных территориях, в закрытых административно-территориальных образованиях и городах федерального значе­ния; установления и изменения порядка образования, объедине-

¹ См., например: Емельянов НА. Местное самоуправление: проблемы, поиски, решения.; Овчинников ИИ. Местное самоуправление в системе народовластия. М., 1999.

Территориальные основы местного самоуправления. Муниципальные образования... 249

ния, преобразования или упразднения муниципальных образо­ваний; установления и изменения их границ и наименования. Органы государственной власти получили право инициировать постановку вопросов об определении и изменении границ муни­ципального образования, в том числе при образовании, объеди­нении, преобразовании или упразднении муниципальных обра­зований.

К ведению органов местного самоуправления в этой сфере были отнесены вопросы образования, объединения, преобразо­вания и упразднения внутригородских муниципальных образо­ваний, установление или изменение их территорий. Эти вопросы отнесены к полномочиям представительных органов местного самоуправления при одновременном учете мнения населения соответствующих территорий, а также исторических и иных местных традиций. Кроме того, население муниципальных об­разований и органы местного самоуправления вправе проявить инициативу установления и изменения границ муниципального образования, в том числе при образовании, объединении, пре­образовании или упразднении муниципальных образований.

Глава вторая Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного само­управления в Российской Федерации» специально посвящена урегулированию территориальных аспектов местного самоуправ­ления. В ст. 12 закреплено, что территории муниципальных обра­зований — городов, поселков, станиц, районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов) и других муниципальных образо­ваний должны устанавливаться с учетом исторических и иных местных традиций в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Федерации. По закону территорию муници­пального образования составляют земли городских, сельских по­селений, прилегающие к ним земли общего пользования, рекре­ационные зоны, земли, необходимые для развития поселений, и Другие земли в границах муниципального образования независи­мо от форм собственности и целевого назначения.

Однако ко времени принятия закона далеко не все из пере­численных городских, сельских поселений и иных территорий могли реально отвечать требованиям, предъявляемым к муни­ципальным образованиям. Прежде всего, у многих из них весь­ма слабыми оказались материальные (наличие муниципальной собственности) и финансовые (наличие средств для формиро-

250 Глава II

вания местного бюджета) возможности для создания муници­пального образования. Для полноты анализа отметим, что даже по прошествии нескольких лет реализации положений нового закона в стране из почти 12,2 тыс. муниципальных образований муниципальные предприятия имеютлишь4917 муниципальных образований, муниципальные учреждения образования — 8792, муниципальные учреждения здравоохранения — 7916, муници­пальные учреждения культуры и спорта — 7950, муниципальный жилой фонд и нежилые помещения — 8510. Собственные дохо­ды в структуре доходной части местных бюджетов нередко со­ставляли лишь 5—10%. В итоге только около 400 муниципаль­ных образований в стране не являются дотационными¹.

В большей степени этим требованиям могли соответствовать лишь районы и города, что порождало новые проблемы. Созда­ние муниципальных образований преимущественно районного уровня отдаляло муниципальную власть, органы местного само­управления от населения. Если в условиях тоталитарного совет­ского государства власть была приближена к населению вплоть до сельского, поселкового уровня, то на демократическом этапе развития России вольно или невольно, но власть оказывалась представленной лишь на районном уровне. А ведь в условиях Российской Федерации от иного сельского поселения до район­ного центра нередко десятки, а то и сотни километров.

Заметно обострились проблемы управляемости территорий субъектов Федерации, учитывая защищаемую законом самостоя­тельность и определенную независимость (несоподчиненность) органов местного самоуправления от органов государственной власти субъектов Федерации, а муниципальных образований, например, сельского уровня, от муниципального образования районного уровня'. Между тем попытки некоторых субъектов Федерации (Татарстан, Башкортостан, Республика Коми и др.)

¹ См. подробнее: Прокошин В.А. Муниципальное право России: Учебное мето­ дическое пособие (андрагогическая модель обучения). М., 2001. С. 95—107; Селю- ков А.Д. Финансовое обеспечение местного самоуправления (проблемы правового регулирования). М., 2003; Анисимов С. На регионы России надвигается опричнина // Независимая газета. 2002. 19 августа; Сапов О.А. Местное самоуправление сего­ дня. М., 2001. С. 139.

² См. подробнее: Атаманчук Г.В. Теория управления. М., 2001; Муниципальное управление: Учебное пособие для вузов / Под общ. ред. В.Н.Иванова, В.И. Патру­ шева. М., 2002.

Территориальные основы местного самоуправления. Муниципальные образования... 251

перенести создание муниципатьных образований на сельский, поселковый уровень, а в районах, городах оставить органы госу­дарственной власти не встретили понимания со стороны Конс­титуционного Суда России, в частности, в процессе рассмотре­ния вопроса о конституционности законодательных актов Уд­муртской Республики, касающихся ограничения территории муниципальных образований лишь границами сельских насе­ленных пунктов и сохранения на уровне района и города орга­нов государственной власти (постановление от 24 января 1997 г.)¹. Конституционный Суд в постановлениях по этому де­лу и по делу, касающемуся конституционности положений ряда законодательных актов Республики Коми (постановление от 15 января 1998 г.)², отметил, что субъектами Российской Феде­рации не могут создаваться государственные органы представи­тельной и исполнительной власти на территориях, не имеющих статуса административно-территориальных единиц.

Такая позиция Конституционного Суда России дает право субъектам Федерации при определении своего административ­но-территориального устройства не предусматривать создание органов местного самоуправления, например, на уровне района в составе субъекта Федерации, города областного значения. Здесь могут создаваться территориальные органы государствен­ной власти. По сути Конституционный Суд указал правовой путь, по которому можно свести местное самоуправление лишь к низовому уровню.

В процессе реализации Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ органы государственной власти субъектов Фе­дерации законодательно расширили понятие «территориальные основы местного самоуправления», разработали конкретные механизмы урегулирования статуса территорий муниципальных образований³.

¹ См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» // Собра­ ние законодательства Российской Федерации. 1997. № 5. Ст. 708.

² См.: Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2001. № 1.

³ См.: Закон Рязанской области от 25 января 1996 г. «О порядке образования, объединения, преобразования, упразднения муниципальных образований, установ­ ления и изменения их границ и наименований в Рязанской области»; Закон Москов­ ской области от 17 марта 1997 г. «О порядке образования, объединения, преобразо­ вания и упразднения муниципальных образований».

252 Глава И

Например, Закон Воронежской области «О местном само­управлении в Воронежской области», определяя территориаль­ные основы местного самоуправления, установил: 1) местное са­моуправление осуществляется в границах территорий (сельских районов или групп населенных пунктов, объединенных общей территорией) и поселений (городов, поселков, сельских населен­ных пунктов), а также и иных территорий в поселениях; 2) под. поселением (населенным пунктом) понимается постоянное место проживания людей, характеризующееся сосредоточенной застройкой в пределах установленных границ; поселение рас­сматривается как единое целое и является базовым уровнем местного самоуправления; 3) основными признаками само­управляющихся административно-территориальных единиц являются: фиксированные границы территории, в пределах ко­торых реализуются полномочия соответствующих органов мест­ного самоуправления; установленный законодательством объем полномочий муниципального образования; деление (возмож­ность деления) ее на иные территории в соответствии с законода­тельством; 4) уровнями осуществления местного самоуправле­ния в области могут быть: а) города, являющиеся самостоя­тельными административно-территориальными единицами области; б) районы; в) города, сельсоветы, поселки, села, дерев­ни и хутора; г) иные территории в поселениях.

В Московской области Законом «О порядке образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований» закрепляется не только указанный порядок реор­ганизации муниципальных образований, но и устанавливаются ограничения, когда нельзя проводить такую реорганизацию. В частности, образование муниципального образования невоз­можно в случаях: а) если федеральным законом на данной терри­тории установлено ограничение прав граждан на осуществление местного самоуправления; б) на части территории поселения; в) если жители поселения, на территории которого образуется муниципальное образование, состоят преимущественно из лиц, постоянно в нем не проживающих; г) если на территории, в границах которой образуется муниципальное образование, не­возможно осуществление обязательных полномочий местного самоуправления, предусмотренных Федеральным законом и законами Московской области; д) на территории поселений, расположенных в разных муниципальных образованиях.

Территориальные основы местного самоуправления. Муниципальные образования... 253

К онституционный Суд отметил в постановлении от 30 нояб­ря 2000 г.', что как само муниципальное образование, так и пра­во проживающих на его территории граждан на осуществление местного самоуправления возникают на основании конститу­ции и закона, а не волеизъявления населения муниципатьного образования. Поэтому отказ от осуществления местного само­управления противоречил бы предписаниям конституции и фе­дерального законодательства о местном самоуправлении.

Территориальное реформирование местного самоуправле­ния, инициированное Федеральным законом от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ, привело к значительному сокращению числа новых муниципальных образований. Около 30 тыс. низовых админист­ративно-территориальных единиц, в каждом из которых раньше был свой местный Совет, теперь преобразовались только в 12,2 тыс. муниципальных образований.

Сейчас, по прошествии нескольких лет реализации Феде­рального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ, можно выделить следующие типы территориальной организации местного само­управления, сложившиеся в субъектах Федерации. В 37 субъектах Федерации муниципальными образованиями являются админи­стративные районы и города; в 23 субъектах — административ­ные районы, города и сельские округа; в 11 субъектах - города и сельские округа; в 6 субъектах — административные районы; в 5 субъектах — сельские округа и поселки; в 2 субъектах — города и сельские округа. В 5 субъектах территории муниципальных об­разований либо не определены, либо ими являются только от­дельные территории.

Обобщая сказанное, можно выделить следующие варианты территориальной структуры местного самоуправления и систе­мы органов местной власти, сложившиеся в соответствии с реа­лизацией Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ в различных субъектах Федерации:

одноуровневая территориальная организация государствен­ной власти субъекта Федерации и одноуровневая (на уровне крупных городов и районов, т.е. с учетом традиционного адми­нистративно-территориального деления) структура муниципаль­ных органов власти. Органы государственной власти субъектов Федерации не имеют нижестоящих территориально-адми-

См.: Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2001. №