- •Атаманчук г.В. Государственное и муниципальное управление Оглавление
- •14 Глава 1
- •28 Глава 1
- •32 Глава I
- •Глава 2
- •2. Объективная детерминация
- •3. Состав и развитость субъективного фактора.
- •4. Организованность субъективного фактора и ее влияние
- •36 Глава 2
- •38 Глава 2
- •40 Глава 2
- •42 Глава 2
- •44 Глава 2
- •46 Глава 2
- •48 Глава 2
- •50 Глава 2
- •52 Глава 2
- •54 Глава 2
- •56 Глава 2
- •58 Глава 2
- •Глава 3
- •4. Особенности формирования правового статуса и процедур
- •62 Глава 3
- •64 Глава 3
- •66 Глава 3
- •68 Глава 3
- •70 Глава 3
- •72 Глава 3
- •74 Глава 3
- •76 Глава 3
- •80 Глава 3
- •84 Глава 3
- •Глава 4
- •2. Свойства и организация управляемых объектов.
- •3. Социальный механизм формирования и реализации государственного
- •86 Глава 4
- •88 Глава 4
- •90 Глава 4
- •92 Глава 4
- •94 Глава 4
- •96 Глава 4
- •98 Глава 4
- •100 Глава 4
- •102 Глава 4
- •Глава 5
- •Цели. Функциональная структура.
- •Государственная политика.
- •Стратегия в управлении
- •2. Функциональная структура.
- •104 Глава 5
- •106 Глава 5
- •108 Глава 5
- •110 Глава 5
- •Подцели первого уровня
- •112 Глава 5
- •114 Глава 5
- •116 Глава 5
- •118 Глава 5
- •120 Глава 5
- •122 Глава 5
- •124 Глава 5
- •Глава 6
- •126 Глава 6
- •128 Глава 6
- •130 Глава 6
- •132 Глава 6
- •136 Глава 6
- •138 Глава 6
- •140 Глава 6
- •142 Глава 6
- •144 Глава 6
- •146 Глава 6
- •Глава 7
- •150 Глава 7
- •152 Глава 7
- •154 Глава 7
- •156 Глава 7
- •158 Глава 7
- •160 Глава 7
- •162 Глава 7
- •164 Глава 7
- •166 Глава 7
- •168 Глава 7
- •Глава 8
- •Управлении экономикой, социальной и духовной сферами. Управление конфликтными ситуациями
- •170 Глава 8
- •172 Глава 8
- •174 Глава 8
- •176 Глава 8
- •178 Глава 8
- •180 Глава 8
- •182 Глава 8
- •186 Глава 8
- •Глава 9
- •190 Глава 9
- •192 Глава 9
- •194 Глава 9
- •196 Глава 9
- •198 Глава 9
- •200 Глава 9
- •202 Глава 9
- •204 Глава 9
- •206 Глава 9
- •208 Глава 9
- •210 Глава 9
- •Глава 10
- •214 Глава 10
- •216 Глава 10
- •218 Глава 10
- •220 Глава 10
- •224 Глава 10
- •226 Глава 10
- •228 Глава 10
- •230 Глава 10
- •232 Глава 10
- •234 Глава 10
- •236 Глава 10
- •238 Глава 10
- •Глава 11
- •242 Глава 1!
- •246 Глава 11
- •254 Глава 11
- •256 Глава 11
- •260 Глава 11
- •262 Глава 11
- •Глава 12
- •266 Глава 12
- •268 Глава 12
- •270 Глава 12
- •272 Глава 12
- •274 Глава 12
- •276 Глава 12
- •278 Глава 12
- •280 Глава 12
- •282 Глава 12
- •284 Глава 12
- •286 Глава 12
- •288 Глава 12
- •290 Глава 12
- •292 Глава 12
- •Глава 13
- •2. Представительные органы местного самоуправления.
- •3. Исполнительные органы местного самоуправления.
- •4. Правовой статус главы муниципального образования
- •296 Глава 13
- •298 Глава 13
- •300 Глава 13
- •302 Глава 13
- •304 Глава 13
- •306 Глава 13
- •308 Глава 13
- •310 Глава 13
- •312 Глава 13
- •314 Глава 13
- •316 Глава 13
- •Глава 14
- •2. Основные права и свободы граждан в системе местного
- •3. Ответственность органов и должностных лиц
- •320 Глава 14
- •322 Глава 14
- •326 Глава 14
- •328 Глава 14
- •330 Глава 14
- •332 Глава 14
- •334 Глава 14
- •336 Глава 14
- •338 Глава 14
- •Глава 15
- •342 Глава 15
- •344 Глава 15
- •346 Глава 15
- •348 Глава 15
- •350 Глава 15
- •352 Глава 15
- •354 Глава 15
- •356 Глава 15
- •358 Глава 15
- •Глава 16
- •362 Глава 16
- •364 Глава 16
- •366 Глава /6
- •368 Глава 16
- •370 Глава 16
- •372 Глава 16
- •374 Глава 16
- •376 Глава 16
- •378 Глава 16
- •380 Глава 16
- •382 Глава 16
- •Глава 17
- •3. Информационные качества управленческих решений.
- •4. Совершенствование информационной системы государственного и
- •386 Глава 17
- •388 Глава 17
- •390 Глава 17
- •392 Глава 17
- •394 Глава 17
- •396 Глава 17
- •398 Глава 17
- •Глава 18
- •402 Глава 18
- •408 Глава 18
- •414 Глава 18
- •416 Глава 18
- •Глава 19
- •418 Глава 19
- •420 Глава 19
- •422 Глава 19
- •422 Глава 19
- •424 Глава 19
- •426 Глава 19
- •428 Глава 19
- •430 Глава 19
- •432 Глава 19
- •Глава 20
- •436 Глава 20
- •438 Глава 20
- •440 Глава 20
- •442 Глава 20
- •444 Глава 20
- •446 Глава 20
- •448 Глава 20
- •450 Глава 20
- •452 Глава 20
- •454 Глава 20
- •456 Глава 20
- •Глава 21
- •460 Глава 21
- •462 Глава 21
- •464 Глава 21
- •466 Глава 21
- •468 Глава 21
- •470 Глава 21
- •472 Глава 21
- •474 Глава 21
- •476 Глава 21
- •478 Глава 21
- •480 Глава 21
- •482 Глава 21
- •484 Глава 21
242 Глава 1!
сельсовет, охватывающий территорию одного или нескольких сельских населенных пунктов. К 1970 г. в стране насчитывалось более 23,5 тыс. сельских поселений с населением свыше 1 тыс. человек.
Постепенно происходят рост и дифференциация городов в основном в зависимости от численности проживающего в них населения и выполняемых функций. Если к 1917 г. в России было около 800 городов, в которых проживало 18% населения страны, то за годы первых пятилеток (к 1940 г.) в стране появилось еще более 500 новых городов, а к 1970 г. — еще более 400 городов и свыше 1200 поселков городского типа. В соответствии с Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 12 сентября 1957 г. «О порядке отнесения населенных пунктов к категории городов, рабочих и курортных поселков» выделялись города районного подчинения (с населением не менее 12 тыс. человек, из которых не менее 85% — рабочие, служащие и члены их семей), краевого, областного, республиканского (АССР) подчинения (с населением свыше 50 тыс. человек). К городским поселениям, являющимся одним из видов административно-территориальных единиц, стали относиться и поселки (рабочие, курортные и дачные).
Особый статус имели города Москва и Ленинград. Обеспечение нормального функционирования наиболее крупных городов обусловило необходимость их деления на низовые административно-территориальные единицы — городские районы.
На более позднем этапе административно-территориальное устройство определялось на основе Указа Президиума Верховного Совета РСФСР от 17 августа 1982 г. «О порядке решения вопросов административно-территориального устройства РСФСР».
В соответствии с делением Российской Федерации на административно-территориальные единицы строилась и система местных органов государственной власти — местных Советов. В систему местных Советов входили: краевые (областные, в том числе и автономных областей), окружные (автономных округов), районные, городские, районные в городах, поселковые и сельские Советы.
Правовой статус местных органов государственной власти определялся законами Российской Федерации. В 1968—1971 гг. принимаются законы о сельском, поселковом Совете; районном Совете; городском, районном в городе Совете. Позднее (1980 г.)
Территориальные основы местного самоуправления. Муниципальные образования... 243
принимаются законы о краевом, областном Совете и об автономных округах в РСФСР.
В период диктатуры пролетариата в основном отрицалась необходимость местного самоуправления. Было отброшено существовавшее до революции представление о власти на местах как негосударственной власти, как самоуправлении населения городов и сел. Сама идея местного самоуправления, предполагающая известную децентрализацию власти, самостоятельность органов местного самоуправления, противоречила практическим задачам советского государства, являвшегося по самой своей природе государством централизованной системы власти. Существовавшие на Западе теории местного самоуправления признавались буржуазными и неподходящими для нового строя, как прикрывающие на местах ту же самую власть капитала, только в иных организационных формах.
Понятие местного самоуправления, которое иногда встречалось в юридической литературе , допускалось только в той мере, в какой оно указывало на определенный уровень в системе социалистического самоуправления в целом2. При этом подчеркивалось, что социалистическое самоуправление народа не превращает местные Советы в органы местного самоуправления, противостоящие центру.
Концепции местного самоуправления противопоставлялась концепция демократического централизма. В основу организации власти на местах был положен принцип единства Советов как органов государственной власти. Местные Советы являлись лишь частью иерархической пирамиды государственной власти и предназначались для проведения на местах политики и указаний центра. Считаясь органами государственной власти, местные Советы все же не имели многих необходимых полномочий для решения вопросов местного значения и работали под жестким контролем как местных партийных, так и вышестоящих советских органов.
1 Одной из первых работ советского периода, посвященных проблемам местного самоуправления в увязке с развивающимся процессом преобразования социалистической государственности в коммунистическое общественное самоуправление, была монография В.А.Пертцика // См.: Пертцик В.А. Проблемы местного самоуправления в СССР. Труды Иркутского университета. Т.ХХХП. Сер. юридическая. Вып.6. Часть вторая. Иркутск, 1963.
- См.: Советское строительство / Под ред. А.А.Безуглова. М., 1985. С. 36—37.
16*
244 Глава II
После начала перестройки и признания необходимости коренной реформы политической системы в России стала формироваться своя концепция местного самоуправления1. Первая попытка законодательного закрепления идей местного самоуправления была реализована в Законе СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». В нем закреплялось положение о том, что местное самоуправление осуществляется в границах административно-территориальных единиц. Первичным территориальным уровнем местного самоуправления по мнению законодателя могли быть сельсовет, поселок (район), город (район в городе). Местные Советы определялись в качестве основного звена в системе местного самоуправления, охватывающей, кроме Советов, органы территориального общественного самоуправления (советы и комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, домовые, уличные, квартальные, поселковые, сельские комитеты и другие органы), а также местные референдумы, собрания, сходы граждан, и иные формы непосредственной демократии.
Закон РФ от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в Российской Федерации» вопросы территориальной основы местного самоуправления также регулировал весьма лаконично, указав, что местное самоуправление осуществляется в границах районов, городов, районов в городах, поселков, сельсоветов, сельских населенных пунктов. При этом образование, упразднение, объединение, установление границ районов, городов, районов в городах, поселков, сельсоветов, сельских населенных пунктов должно было осуществляться на основе закона и с учетом исторически сложившегося расселения, перспектив социально-экономического развития, демографической ситуации и иных местных особенностей.
В юридической литературе справедливо отмечалось, что крупные административно-территориальные единицы могут возглавляться только органами государственной власти. Подмена их органами местного самоуправления ведет к разрушению вертикали власти внутри субъектов Российской Федерации2.
1 См.: Колюшин Е.И. Проблемы концепции местного самоуправления // Местное самоуправление в России: состояние, проблемы и перспективы. М, 1994.
- См.: Вишняков ВТ. К вопросу о территориальной организации местного самоуправления // Муниципальный мир. 2003. № 2. С. 58.
Территориальные основы местного самоуправления. Муниципальные образования... 245
Именно с этими проблемами и пришлось столкнуться уже на первом этапе реализации Закона от 6 июля 1991 г. Эти же самые причины породили много сложных проблем и в последующие годы, привели к сложной конструкции организации местного самоуправления и вызвали необходимость ее дальнейшего совершенствования.
В апреле 1992 г. VI Съезд народных депутатов РСФСР впервые внес дополнения в Конституцию РСФСР, касающиеся закрепления понятия, системы и основных полномочий органов местного самоуправления в Российской Федерации. Впервые местное самоуправление возводилось в ранг конституционного установления.
Между тем, напряженная и усилившаяся в 1992—93 гг. конфронтация между исполнительными и представительными органами власти как в центре, так и на местах привела к тому, что Указами Президента РФ местные Советы в октябре 1993 года были распущены, а их полномочия переданы местным администрациям1. Более того. Указом от 22 декабря 1993 г. № 2265 «О гаран-|, тиях местного самоуправления в Российской Федерации» были [отмечены в Законе «О местном самоуправлении в Российской [Федерации» все статьи, касавшиеся системы и структуры мест-ных Советов как органов местного самоуправления. Таким обра->зом, с октября 1993 г. и почти до сентября 1995 г. организацию [местного самоуправления, решение вопросов местного значе-иия на подведомственных территориях по сути единолично осу-[ществляли в основном назначаемые главы местного самоуправления, руководившие исполнительными органами местного самоуправления — местными администрациями. В течение 1994 г. [постепенно, на отдельных территориях, стали возрождаться и [представительные органы местного самоуправления, однако с очень усеченным объемом полномочий, предусмотренных еще [Указом Президента РФ от 26 октября 1993 г. № 1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации».
' См.: Указы Президента РФ от 9 октября 1993 г. № 1617 «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации»; от 26 октября 1993 г. № 1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 41. Ст. 3924; № 44. Ст. 4188.