322 Глава 14

ти и конституционных принципов. Вышестоящие органы власти могут осуществлять контроль в отношении задач, выполнение которых поручено органам местного самоуправления. А посколь­ку сложно найти ту сферу деятельности, круг полномочий, кото­рые органы или население муниципального образования могут реализовать самостоятельно, под свою ответственность, то госу­дарственное воздействие и государственный контроль обязатель­ны. Например, муниципальное образование (обучение) должно базироваться на соблюдении требований по подготовке учащих­ся на государственные образовательные стандарты; муници­пальное строительство — на соблюдении государственных стан­дартов и норм. Обеспечение общественного порядка жестко регламентируется федеральными законами и актами минис­терств и ведомств. В связи с этим следует согласиться с утверж­дением, что разграничение государственных и местных дел не может быть абсолютным. «Отделять государственные дела от местных, в принципе, не всегда возможно. Ведь местное значе­ние могут иметь дела, которые, если не прямо являются госуда­рственными, то дааеко не безразличны для государства, особен­но для государства социального, каковым является Российское государство»'.

В научной литературе указывается, что организационная структура государственного управления представляет собой систему не только органов исполнительной власти, но и органи­зационных связей, которые влияют на управление; следователь­но, данная структура вводит в управленческие процессы различ­ные проявления, стороны, зависимости практически всех органов государственной власти и местного самоуправления, соучаствую­щие в той или иной мере в формировании и реализации государ­ственно-управляющих воздействий².

В то же время федеральная и региональная законодательная регламентация большей части предметов ведения местного са­моуправления позволяет реализовать полномочия контрольных и надзорных органов, в частности прокуратуры, в сфере надзора за соблюдением законности в деятельности органов местного самоуправления. Согласно ст. 51 Федерального закона «Об об-

¹ Васильев В.И. Соотношение законодательства Российской Федерации и зако­нодательства субъектов Российской Федерации. М., 2003. С. 396.

- См.: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. С. 134—135.

Контроль в системе местного самоуправления. Обеспечение прав и свобод граждан... 323

щ их принципах местного самоуправления», прокурорский над­зор за соблюдением законности в деятельности органов мест­ного самоуправления и их должностных лиц осушествляется за исполнением ими федеральных законов, законов субъектов федерации и уставов муниципальных образований.

В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. j\fo 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуп­равления в Российской Федерации», который в большей своей части вступит в силу с 1 января 2006 г., контрольные полномочия федеральных органов в отношении муниципальных образований устанавливаются Конституцией РФ и законами, а полномочия органов государственной власти субъектов Федерации, кроме то­го, законами самих субъектов. Само же муниципальное образова­ние обязано будет создавать собственный контрольный орган. «Контрольный орган муниципального образования (контроль­но-счетная палата, ревизионная комиссия и другие) образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности». При этом контрольный орган муниципального образования формируется на муниципальных выборах, т.е. са­мим населением, или представительным органом муниципаль­ного образования в соответствии с его уставом. Результаты про­верок, осуществляемых контрольным органом муниципального образования, подлежат обязательному опубликованию (обнаро­дованию) (ст. 38).

В Федеральном законе 2003 г. более определенно, нежели в За­коне 1995 г., указано, что наряду с органами прокуратуры конт­роль осуществляют и иные органы государственной власти. При этом органы прокуратуры и другие уполномоченные Федераль­ным законом органы осуществляют надзор за исполнением ор­ганами местного самоуправления и их должностными лицами Конституции РФ, федеральных конституционных законов, фе­деральных законов, конституций (уставов) и законов субъектов Федерации, уставов муниципальных образований, муниципаль­ных правовых актов (контроль за законностью). Вторая группа контрольных полномочий связана с проверкой уполномочен­ными органами государственной власти реализации передан-

324 Г.шва 14

н ых отдельных государственных полномочии органам местного самоуправления.

Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления, наделенные в соответствии с уста­вом муниципального образования контрольными функциями, осуществляют контроль за соответствием деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного само­управления уставу муниципального образования и принятым в соответствии с ним нормативным правовым актам представи­тельного органа муниципального образования (ст. 77).

Под правами местного самоуправления понимаются как пра­во на осуществление местного самоуправления, так и непосред­ственно права населения, проживающего на территории местного самоуправления. Конституцией РФ (ст. 131 —133) определены ос­новные права и гарантии местного самоуправления в Россий­ской Федерации.

Органы местного самоуправления имеют право:

самостоятельно управлять муниципальной собственностью, формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, уста­навливать местные налоги и сборы, осуществлять охрану обще­ственного порядка и решать иные вопросы местного значения;

получать необходимые материальные и финансовые сред­ства при наделении их законом отдельными государственными полномочиями;

на судебную защиту;

на компенсацию дополнительных расходов, возникающих в результате решений органов государственной власти.

Сюда же относятся право населения самостоятельно опреде­лять структуру органов местного самоуправления; обязатель­ность учета мнения населения при изменении границ террито­рий, в которых осуществляется местное самоуправление.

Конституционные гарантии местного самоуправления полу­чили развитие в федеральных законах, устанавливающих кон­кретные права местного самоуправления. Это прежде всего фе­деральные законы: «Об общих принципах организации местного

Контроль в системе местного самоуправления. Обеспечение прав и свобод граждан... 325

самоуправления в Российской Федерации» (1995 г. и 2003 г.), «О финансовых основах местного самоуправления в Российской федерации», «О муниципальной службе»; Налоговый кодекс, Бюджетный кодекс, Гражданский кодекс и некоторые др. Про­цесс развития и становления местного самоуправления не за­вершен, поэтому многие из названных гарантий не могут быть реатизованы в полном объеме.

Проблема обеспечения и защиты основных прав и свобод граж­дан в системе местного самоуправления, защиты муниципаль­ных прав в целом, во многом связана с развитием законодатель­ства о местном самоуправлении, а также развитием элементов гражданского общества, с самоорганизацией населения.

Хотя право граждан на осуществление местного самоуправле­ния не названо в перечне прав и свобод человека и гражданина, установленном в гл. 2 Конституции РФ, оно является конститу­ционным по смыслу статей 3 (ч. 2), 32 (ч. 2), 130—133 Конститу­ции и реализуется гражданами путем референдумов, выборов, иных форм прямого волеизъявления.

Право населения на местное самоуправление возлагает на го­сударство ответственность за обеспечение возможности его реа­лизации. Вместе с тем задача по обеспечению гарантий местного самоуправления не решена в полном объеме. В частности, не ре­шена главная проблема — объем полномочий органов местного са­моуправления не соответствует имеющимся в их распоряжении материально-финансовым ресурсам. Экономическая и финансо­вая база большинства муниципальных образований недостаточ­на для осуществления местного самоуправления. До настояще­го времени не приняты законы, прямо предусмотренные в базо­вом Федеральном законе о местном самоуправлении: об осо­бенностях порядка распоряжения, владения и пользования му­ниципальными землями, о государственных минимальных стандартах, порядке наделения органов местного самоуправле­ния отдельными государственными полномочиями.

Субъекты Федерации оказались незаинтересованными в создании условий для эффективного функционирования дея­тельности местного самоуправления в силу объективно сущест­вующей конкуренции на полномочия и ресурсы. Порой руководи­тели субъектов Федерации лишь по принуждению инициируют принятие необходимых законов, стараясь реализовать местное самоуправление в виде местного государственного (регионально-