224 Глава 10

боте по координации реформаторской деятельности в направле­нии создания необходимых условий развития местного само­управления. Поскольку узким местом в государственном строи­тельстве остаются вопросы взаимодействия органов государ­ственной власти и органов местного самоуправления, то основ­ная стратегическая задача государства — формирование и юриди­ческое закрепление механизмов такого взаимодействия.

В качестве теоретического обоснования современной кон­цепции муниципальной реформы в России следует рассматри­вать и некоторые теоретические положения Европейской хартии о местном самоуправлении.

Как известно, правовые основы любой отрасли права за­крепляются в виде юридических норм, содержащихся в норма­тивно-правовых актах, которые принято именовать «источни­ками отрасли права». В соответствии со ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права являются частью правовой системы Российской Федерации. Более того, Конституция РФ устанавливает приоритет правил, установленных международным договором над правилами, установленными федеральным законом.

Основным международно-правовым актом, регулирующим муниципально-правовые отношения, является Европейская хартия местного самоуправления, принятая Советом Европы в 1985 г., подписанная Российской Федерацией в 1996 г. и ратифи­цированная Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. Офици­ально Хартия вступила в силу для Российской Федерации 1 сен­тября 1998 г.

Европейская хартия о местном самоуправлении — это конеч­ный результат ряда инициатив и многолетней работы в рамках Совета Европы. Она относится к числу международно-правовых актов, включающих международно-правовые нормы, которые отражают общие тенденции в развитии муниципально-правовых отношений в большинстве развитых государств мира.

Сущность местного самоуправления. Становление и развитие местного... 225

Совет Европы, возможно, является наиболее подходящей организацией, в рамках которой можно было разрабатывать и принимать этот документ, тем более что в 1957 г. он проявил свое понимание значения местных органов власти, учредив для них представительный орган на европейском уровне, ставший в дальнейшем постоянной Конференцией местных и региональ­ных органов власти Европы (CLRAE).

Именно CLRAE в своей 64-й резолюции (1968 г.) предложи­ла декларацию о принципах местной автономии и призвала Ко­митет министров Совета Европы принять ее. Эту инициативу поддержала консультативная Ассамблея, которая в своей Реко­мендации № 615 (1970 г.) представила Комитету министров текст, очень близкий к тесту документа CLRAE и разработан­ный этими органами совместно. Однако декларация имела на­столько общий и всеобъемлющий характер, что на ее основе бы­ло невозможно предпринимать какие-либо определенные действия.

Поэтому новая инициатива CLRAE в 1981 г. была основана на более гибком подходе. Но была также высказана точка зре­ния, что не имеющая обязательной силы декларация не может полностью определить значение местной автономии. Было бы более целесообразным предложить правительствам взять на се­бя жесткие обязательства. Документ должен быть гибким и учи­тывать различия между национальными конституционными системами и административными традициями путем предостав­ления правительствам определенного предела выбора положе­ний, которые они бы считали обязательными.

Логическим завершением такого подхода явилось представ­ление Комитету министров в резолюции CLRAE № 126 (1981 г.) проекта Европейской хартии местного самоуправления с пред­ложением принять ее со статусом европейской конвенции. Ко­митет министров решил передать предложение CLRAE в орга­низационный Комитет по региональным и муниципальным вопросам (CDRM) для их последующего обсуждения на 5-й конференции европейских министров, ответственных за мест­ное самоуправление (Лугано, 5—7 октября 1982 г.). В своих за­ключениях присутствующие на конференции министры призна­ли, что проект Хартии представляет собой важный шаг в выра­ботке определения принципов местной автономии, приняв при этом к сведению пожелания о необходимости придания Хартии