220 Глава 10

страции. Не соответствующие законодательству решения Сове­та могли быть отменены вышестоящим Советом, а местная ад­министрация была подотчетна не только местному Совету, но и вышестоящим исполнительным и распорядительным органам, которые вправе отменить ее акты, противоречащие законода­тельству. В законе закрепилась единая для всей Российской Феде­рации модель системы органов местного самоуправления с доста­точно сильным главой администрации.

Принятие закона стимулировало процесс формирования институтов местного самоуправления, особенно территориаль­ного общественного самоуправления в городах и поселках. Од­нако его реализация сдерживалась нарастающим политическим кризисом, приведшим к августовским событиям 1991 г., в ре­зультате которых Президент получил право назначения и сме­щения глав краевых, областных администраций. В этот период вводится также порядок назначения и смещения глав местных администраций главой вышестоящей администрации, который привел к созданию жесткой вертикали исполнительной власти. В результате фактический статус местных администраций был выведен за рамки норм Закона о местном самоуправлении, осо­бенно норм, касающихся подотчетности и ответственности местной администрации перед Советом.

В 1992 г. впервые органы местного самоуправления были вы­ведены из системы органов государственной власти. Однако их новый статус не был в достаточной степени уточнен.

Кульминационным моментом в развитии механизма право­вого регулирования организации местного самоуправления с государственно-правовой точки зрения стало подписание Фе­деративного договора, которым предусматривалось новое соот­ношение компетенции федеральных органов власти и органов власти республик, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области, автономных округов. К их совместному ведению было отнесено «установление общих прин­ципов организации местного самоуправления».

Таким образом, к концу второго этапа становления местного самоуправления законодательно была оформлена концепция местного самоуправления, система его основных демократичес­ких институтов и гарантий, закреплен принцип разграничения компетенции Российской Федерации и ее субъектов по регули­рованию организации местного самоуправления.

Сущность местного самоуправления. Становление и развитие местного... 221

Следующий этап (октябрь — декабрь 1993 г.) характеризуется регулированием вопросов местного самоуправления указами Президента РФ: была ликвидирована система Советов, полно­мочия местных Советов временно были возложены на местные администрации, назначены выборы в новые представительные органы власти; созданы гарантии реализации прав населения на местное самоуправление. Началась работа по подготовке и при­нятию новой Конституции РФ.

С принятием Конституции РФ начался новый этап в станов­лении местного самоуправления. В рамках конституционной реформы процесс децентрализации получил свое логическое за­вершение в виде провозглашения института местного самоуп­равления в качестве самостоятельной структуры в системе пуб­личной власти, имеющего организационную обособленность. Местное самоуправление получило: выделенную компетенцию (вопросы местного значения); финансово-экономическую са­мостоятельность в решении вопросов местного значения на ос­нове права иметь собственный бюджет, формирующийся посред­ством передаваемых местному самоуправлению доходных и расходных полномочий; широкую самостоятельность в выборе организационных форм.

Однако каких-то значительных изменений в процессе разви­тия местного самоуправления непосредственно после принятия конституции не произошло. До принятия Федератьного закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организа­ции местного самоуправления в Российской Федерации» было избрано только девять глав местного самоуправления (мэров), в основном в крупных городах.

Вступление в силу указанного Федерального закона положи­ло начало еще одному этапу, внеся новый импульс в развитие местного самоуправления.

Со вступлением Федерального закона в силу устанавливался переходный период, продолжительностью три месяца, в течение которого предполагалось выполнить значительный объем зако­нотворческой работы: принять более десяти федеральных законов ^и большое число законов субъектов Федерации, проанализиро­вать и привести в соответствие с принятым Федеральным зако­ном около полутора сотен федеральных законов. Однако уста­новленный срок оказался нереальным требованием гл. VIII «За­ключительные и переходные положения» Федерального закона.

222 Глава JO

Политическая нестабильность во второй половине 90-х гг. XX столетия не позволила сосредоточиться на таком важном направлении конституционной реформы, как становление мест­ного самоуправления.

В целях активизации процесса становления местного само­управления Правительством РФ была разработана и принята Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления. Однако она оказалась неадекватной масштабу начатых преобразований. Концепция программы отводила го­сударству по отношению к местному самоуправлению роль доб­рожелательного, но все-таки стороннего наблюдателя, не меша­ющего, но и не помогающего его развитию. Программа не содер­жала каких-либо существенных мер по становлению местного самоуправления, при этом слабо финансировалась. В результате даже предусмотренные меры не были осуществлены в полном объеме.

Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление вводилось по историческим меркам практи­чески «мгновенно». Однако ощутимого эффекта эта стратегия не принесла, а лишь вызвала раздражение «региональных лиде­ров», которые в силу нереальности исполнения в установлен­ные сроки, а также, видя в законе лишь угрозу своим интере­сам, не торопились приступать к его реализации. Чтобы стиму­лировать формирование органов местного самоуправления в этих регионах, в 1996 г. был принят Федеральный закон от 26 июня 1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избран­ными в органы местного самоуправления», в результате приня­тия которого выборы прошли практически во всех субъектах Федерации.

В целом же для реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Россий­ской Федерации» в полном объеме не были созданы необходи­мые условия. К тому же не вполне продуманными оказались:

во-первых, территориальная организация местного самоуп­равления (в качестве территориальной основы местного само­управления сохранялась существующая система администра­тивно-территориального деления, на которой ранее строилась система государственной власти и управления);

Сущность местного самоуправления. Становление и развитие местного... 223

во-вторых, характер отношений между государственной властью и местным самоуправлением в системе публичной ваасти с учетом нового статуса местного самоуправления;

в-третьих, роль государства в процессе становления местно­го самоуправления (Концепция государственной поддержки местного самоуправления отводила государству по отношению к местному самоуправлению роль доброжелательного, но все-таки стороннего наблюдателя, не мешающего, но и не помога­ющего его развитию, поскольку в программе не содержалось каких-либо существенных мер по становлению местного само­управления).

Недооценка важности реформы местного самоуправления, вылившаяся в неурегулированность межбюджетных отноше­ний, способствовала постоянному сокращению доходов мест­ных бюджетов и росту их дефицита, в результате чего муници­пальное хозяйство в 2000 г. фактически исчерпало свой ресурс.

Вместе с тем следует отметить и некоторые достижения в прошедшем периоде — создание правовых и организационных основ местного самоуправления, хотя другие основополагаю­щие конституционные гарантии местного самоуправления так и не были обеспечены, что свидетельствует о необходимости про­должения начатых реформ.

Десятилетняя практика государственного строительства убе­дительно доказывает, что формирование системы местного са­моуправления является естественным, объективным, истори­чески оправданным процессом. Сегодня местное самоуправле­ние связывается с укреплением государственной целостности Российской Федерации, поэтому его становление не может осу­ществляться вне рамок общего процесса государственного строи­тельства, а его развитие не должно ограничиваться рассмотре­нием и внесением поправок в базовые законы о местном само­управлении.

Учитывая роль и место местного самоуправления в решении перехода России к устойчивому развитию, становление и разви­тие местного самоуправления должно стать одной из приоритет­ных задач государственного строительства и осуществляться в Рамках специальной государственной программы. Это означает Усиление роли государства, и прежде всего в координации всех Процессов государственного строительства, оказывающих влия­ние на развитие муниципальных образований, в системной ра-