- •Атаманчук г.В. Государственное и муниципальное управление Оглавление
- •14 Глава 1
- •28 Глава 1
- •32 Глава I
- •Глава 2
- •2. Объективная детерминация
- •3. Состав и развитость субъективного фактора.
- •4. Организованность субъективного фактора и ее влияние
- •36 Глава 2
- •38 Глава 2
- •40 Глава 2
- •42 Глава 2
- •44 Глава 2
- •46 Глава 2
- •48 Глава 2
- •50 Глава 2
- •52 Глава 2
- •54 Глава 2
- •56 Глава 2
- •58 Глава 2
- •Глава 3
- •4. Особенности формирования правового статуса и процедур
- •62 Глава 3
- •64 Глава 3
- •66 Глава 3
- •68 Глава 3
- •70 Глава 3
- •72 Глава 3
- •74 Глава 3
- •76 Глава 3
- •80 Глава 3
- •84 Глава 3
- •Глава 4
- •2. Свойства и организация управляемых объектов.
- •3. Социальный механизм формирования и реализации государственного
- •86 Глава 4
- •88 Глава 4
- •90 Глава 4
- •92 Глава 4
- •94 Глава 4
- •96 Глава 4
- •98 Глава 4
- •100 Глава 4
- •102 Глава 4
- •Глава 5
- •Цели. Функциональная структура.
- •Государственная политика.
- •Стратегия в управлении
- •2. Функциональная структура.
- •104 Глава 5
- •106 Глава 5
- •108 Глава 5
- •110 Глава 5
- •Подцели первого уровня
- •112 Глава 5
- •114 Глава 5
- •116 Глава 5
- •118 Глава 5
- •120 Глава 5
- •122 Глава 5
- •124 Глава 5
- •Глава 6
- •126 Глава 6
- •128 Глава 6
- •130 Глава 6
- •132 Глава 6
- •136 Глава 6
- •138 Глава 6
- •140 Глава 6
- •142 Глава 6
- •144 Глава 6
- •146 Глава 6
- •Глава 7
- •150 Глава 7
- •152 Глава 7
- •154 Глава 7
- •156 Глава 7
- •158 Глава 7
- •160 Глава 7
- •162 Глава 7
- •164 Глава 7
- •166 Глава 7
- •168 Глава 7
- •Глава 8
- •Управлении экономикой, социальной и духовной сферами. Управление конфликтными ситуациями
- •170 Глава 8
- •172 Глава 8
- •174 Глава 8
- •176 Глава 8
- •178 Глава 8
- •180 Глава 8
- •182 Глава 8
- •186 Глава 8
- •Глава 9
- •190 Глава 9
- •192 Глава 9
- •194 Глава 9
- •196 Глава 9
- •198 Глава 9
- •200 Глава 9
- •202 Глава 9
- •204 Глава 9
- •206 Глава 9
- •208 Глава 9
- •210 Глава 9
- •Глава 10
- •214 Глава 10
- •216 Глава 10
- •218 Глава 10
- •220 Глава 10
- •224 Глава 10
- •226 Глава 10
- •228 Глава 10
- •230 Глава 10
- •232 Глава 10
- •234 Глава 10
- •236 Глава 10
- •238 Глава 10
- •Глава 11
- •242 Глава 1!
- •246 Глава 11
- •254 Глава 11
- •256 Глава 11
- •260 Глава 11
- •262 Глава 11
- •Глава 12
- •266 Глава 12
- •268 Глава 12
- •270 Глава 12
- •272 Глава 12
- •274 Глава 12
- •276 Глава 12
- •278 Глава 12
- •280 Глава 12
- •282 Глава 12
- •284 Глава 12
- •286 Глава 12
- •288 Глава 12
- •290 Глава 12
- •292 Глава 12
- •Глава 13
- •2. Представительные органы местного самоуправления.
- •3. Исполнительные органы местного самоуправления.
- •4. Правовой статус главы муниципального образования
- •296 Глава 13
- •298 Глава 13
- •300 Глава 13
- •302 Глава 13
- •304 Глава 13
- •306 Глава 13
- •308 Глава 13
- •310 Глава 13
- •312 Глава 13
- •314 Глава 13
- •316 Глава 13
- •Глава 14
- •2. Основные права и свободы граждан в системе местного
- •3. Ответственность органов и должностных лиц
- •320 Глава 14
- •322 Глава 14
- •326 Глава 14
- •328 Глава 14
- •330 Глава 14
- •332 Глава 14
- •334 Глава 14
- •336 Глава 14
- •338 Глава 14
- •Глава 15
- •342 Глава 15
- •344 Глава 15
- •346 Глава 15
- •348 Глава 15
- •350 Глава 15
- •352 Глава 15
- •354 Глава 15
- •356 Глава 15
- •358 Глава 15
- •Глава 16
- •362 Глава 16
- •364 Глава 16
- •366 Глава /6
- •368 Глава 16
- •370 Глава 16
- •372 Глава 16
- •374 Глава 16
- •376 Глава 16
- •378 Глава 16
- •380 Глава 16
- •382 Глава 16
- •Глава 17
- •3. Информационные качества управленческих решений.
- •4. Совершенствование информационной системы государственного и
- •386 Глава 17
- •388 Глава 17
- •390 Глава 17
- •392 Глава 17
- •394 Глава 17
- •396 Глава 17
- •398 Глава 17
- •Глава 18
- •402 Глава 18
- •408 Глава 18
- •414 Глава 18
- •416 Глава 18
- •Глава 19
- •418 Глава 19
- •420 Глава 19
- •422 Глава 19
- •422 Глава 19
- •424 Глава 19
- •426 Глава 19
- •428 Глава 19
- •430 Глава 19
- •432 Глава 19
- •Глава 20
- •436 Глава 20
- •438 Глава 20
- •440 Глава 20
- •442 Глава 20
- •444 Глава 20
- •446 Глава 20
- •448 Глава 20
- •450 Глава 20
- •452 Глава 20
- •454 Глава 20
- •456 Глава 20
- •Глава 21
- •460 Глава 21
- •462 Глава 21
- •464 Глава 21
- •466 Глава 21
- •468 Глава 21
- •470 Глава 21
- •472 Глава 21
- •474 Глава 21
- •476 Глава 21
- •478 Глава 21
- •480 Глава 21
- •482 Глава 21
- •484 Глава 21
28 Глава 1
тия. Поэтому государственное управление влияет на общество главным образом тем, какие и как оно применяет знания, опыт, научные достижения в процессах формирования и реализации своих управляющих воздействий. В жизни интеллект всегда связан с нравственностью, поскольку любые его результаты на что-то направлены и для чего-то используются. Не случайно во множестве публикаций, особенно российских авторов дореволюционного периода, указывалось, что государственная власть и прежде всего верховная должна быть носителем и олицетворением нравственного идеала народа. Несомненно, рациональное государственное управление впитывает в себя идеалы, ценности и цели, которые актуальны для общества.
Сказанное придает государственному управлению в полной мере системный характер, вследствие чего все его элементы и взаимосвязи реализуют свой потенциал, обеспечивают нужды людей, их коллективов и общностей, общества в целом лишь при согласованности и постоянном взаимодействии в единой иерархической структуре. Это и понятно, ибо любую целостность нельзя сохранить и развивать, если не действовать системно. Но данного понимания опять же мало в нашем общественном и, особенно, управленческом мышлении. Все хотят быть суверенными, независимыми, не продумывая глубоко, к чему подобное ведет. Получаются растопыренные пальцы, а не сжатый кулак, способный держать какой-либо инструмент для дела.
Обобщая сказанное, государственное управление можно определить, как практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу.
Кратко говоря, государственное управление это:
интеллектуально-информационное воздействие государства, его органов и должностных лиц на сознание, поведение и деятельность людей, их коллективов, общностей в стратегических целях обеспечения целостности, суверенитета, безопасности, упорядоченности и развития общества;
в оптимальном варианте такое воздействие, которое объективно обусловлено, субъективно обоснованно и социально эффективно, что и определяет его обширную и постоянную актуальность;
Предмет государственного и муниципального управления. Государство как субъект... 29
воздействие, исходящее из всеобщих потребностей и интересов граждан и обеспеченное как в материально-финансовом, так и в административно-политическом отношениях;
сплав науки, искусства (таланта) и опыта. В процессах формирования и реализации государственно-управляющих воздействий задействованы все общество и государственный аппарат;
явление, место и роль которого в обществе зависят от уровня управляемости (самоуправляемости) общественных процессов и результатов активности субъектов других видов управления, а также граждан в управляемых объектах.
Местное самоуправление имеет историю, не менее давнюю, чем государственное управление. Ведь всегда люди жили на какой-то территории и в своих поселениях и, естественно, определенным образом организовывали и регулировали свои взаимосвязи, поведение и деятельность. Часто здесь срабатывали родовые и племенные правила, религиозные нормы, традиции, обычаи и т.п. Постепенно институализация усиливалась, многое сближалось с государственным управлением и подлежа!о конституционному и иному правовому оформлению.
Современное местное самоуправление, осуществляемое в условиях демократии, свободы, постиндустриализма и информатизации, обладает свойствами, отличающими его от прошлого. В курсе «Система государственного и муниципального управления» анализу этих свойств будет уделено большое внимание. Поэтому в данной главе, посвященной предмету названного курса, акцент сделан главным образом на общих чертах государственного управления и местного самоуправления, на их взаимосвязях и зависимостях, на том, что сближает эти два вида управления.
Такой подход особенно актуален, ибо в «доброй» российской традиции все делить, дробить и локализовывать (фрагментиро-вать) за годы после принятия Конституции РФ 1993 г. немало проделано для того, чтобы местное самоуправление оторвать от государственного управления, сделать «низовой» (скажем) уровень жизнедеятельности людей независимым от государства и
30 Глава I
тем самым разрушить целостность социально-экономической, политической и духовно-культурной жизни страны.
Между тем сущность местного самоуправления состоит в вовлечении жителей городов и деревень в решение вопросов их собственной (по месту поселения) жизнедеятельности.
Поэтому местное самоуправление в любых его формах представляет собой прежде всего явление демократии, форму народовластия (см. ч. 2 ст. 3 Конституции РФ), и его необходимо рассматривать и развивать в системе демократии и с позиций обеспечения принадлежности власти народу. От того, что кто-то живет в каком-то конкретном месте (даже в доме), он не перестает быть гражданином государства, соотноситься со всем обществом, участвовать во всех процессах, происходящих в стране. Забывать об этом, значит низводить его до обывателя, мещанина, замкнутого на том, что только видно из окна. В таких случаях нечего и мечтать о демократии.
Местное самоуправление олицетворяет собой в определенной мере пограничное и связующее явление между государством и обществом; в нем имеет место сочленение общественных форм (в организации) и властных полномочий (в юридической силе управленческих решений). Местное самоуправление отражает уровень связанности государства и общества, объем и меру подключения граждан к ведению государственных дел. С этой точки зрения в нем важно именно «само»: самоцелеполагание, самоорганизация, саморегулирование, т. е. использование таких форм и процедур, посредством которых люди (жители) сами принимают и сами исполняют управленческие решения. Данный сущностно образующий момент часто упускается из виду, и все «само» сводится к тому, что избиратели муниципальных образований раз в четыре года избирают главу муниципального образования и представительный орган местного самоуправления, которые реально (часто сугубо бюрократически) и управляют всем на соответствующей территории. В таком случае логичен вопрос: а чем все это отличается от выборов главы и законодательного органа субъекта Федерации, Президента и законодательного органа Российской Федерации и от способов управления с их стороны? Механизмы-то в принципе идентичны.
Местное самоуправление относится к ряду управленческих явлений, призванных целеполагать, организовывать и регулировать коллективную и общественную жизнедеятельность в рам-
Предмет государственного и муниципального управления. Государство как субъект... 31
ках муниципальных образований. Вот здесь и возникают самые сложные проблемы. Ведь на их территории расположены объекты разных форм собственности и подчиненности: частные, кооперативные, акционерные, иностранных инвесторов, субъектов Федерации, Российской Федерации и т.д. Так называемые вопросы местного значения (ст. 130 Конституции РФ) составляют лишь часть тех крупных процессов, отношений и деяний, которые происходят в каждом муниципальном образовании. Все требует согласования как по горизонтали, так и по вертикали. Необходимы комплексные формы, методы и технологии управления. Между тем на уровне местного самоуправления отсутствует достаточный потенциал именно управления. Его органы трудно справляются со всеми функциями, часто не хватает кадров, материально-финансового обеспечения. Масштабы и сложности развития муниципальных образований требуют поддержки со стороны органов государственной власти.
Несмотря на широкое «само» и вовлечение жителей в процессы местожительства (по идее, замыслу), местному самоуправлению предоставлено обширное поле юрисдикции: его органы не только принимают решения, обязательные для местных жителей, но и совершают юридические акты, имеющие общегосударственное значение и действие (нотариальные свидетельства, многие документы, касающиеся статуса людей, собственности и т.д.). Такая юрисдикционная деятельность проходит как на основе законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации и ее субъектов, так и при контроле со стороны государственных органов, преимущественно прокуратуры и судов. Местное самоуправление тесными правовыми узами связано с законодательными, исполнительными и судебными органами Российской Федерации и ее субъектов, в том числе в соответствии со ст. 71, 72 и 73 Конституции РФ. Кроме того, Конституцией РФ предусмотрено, что «органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству» (п. 2 ст. 132).
Местное самоуправление является, наконец, средством реализации инициативы и практического осуществления самодеятельности, воплощения творческой энергии и ответственности