70 Глава 3

Р ешение вопроса о формировании системы органов регио­нального управления субъектов Федерации требует выделения приоритетных для конкретного субъекта сфер деятельности. В за­висимости от специфических особенностей региона (численно­го, национального и демографического состава населения, кли­мата, географического положения, удапенности от центра и т.д.) набор приоритетных направлений, на которых сосредоточивают­ся основные управленческие усилия, может быть различным. Между тем есть сферы управления, которые одинаково важны для всех субъектов Федерации. Среди них выделяют управление:

политической жизнью;

сферой материального производства;

финансово-кредитным комплексом;

потребительским рынком;

социально-бюджетным комплексом;

использованием природных ресурсов;

общественной безопасностью;

информационной средой.

Федеративное устройство предполагает разграничение пред­метов ведения между федеральными и субъектными (региональ­ными) уровнями власти. Поэтому наиболее важной управлен­ческой проблемой регулирования федеративных отношений в России является проблема разделения властей «по вертикали». Несмотря на то что Конституция России разграничивает полно­мочия федеральных органов и органов субъектов Федерации, проблема разделения власти по вертикали остается неурегули­рованной до конца. Наибольшую проблему по разграничению полномочий составляют вопросы совместного ведения. Дело в том, что в конституции выделяются вопросы, относящиеся:

к исключительному ведению Федерации;

к совместному ведению Федерации и ее субъектов;

к ведению субъектов Федерации.

Подобная практика имеется и в конституциях других стран. При этом к вопросам совместного ведения Конституция РФ от­носит 14 позиций. Этот слишком широкий перечень создает правовую неопределенность. В результате большое число во­просов совместного ведения требует дальнейшего правового ре­гулирования, например, природопользование, лесопользование, разграничение государственной собственности, землепользова­ние. Всего по оценкам специалистов требуется разграничить

Структура государственного и муниципального управления. Сравнительный анализ... 71

п редметы ведения по 44 направлениям (70 вопросов совместно­го ведения).

Вопросы же, отнесенные к ведению субъектов, не перечис­ляются. В конституции отмечается, что вне пределов ведения федерации и совместного ведения субъекты «обладают всей полнотой государственной власти» (ст. 73). В результате такой неопределенности многие субъекты Федерации, особенно рес­публики, относят к «своим» ряд вопросов, находящихся в веде­нии Федерации.

Организационная структура системы органов государствен­ного и муниципального управления должна быть выстроена та­ким образом, чтобы каждый последующий координируемый уровень был логическим продолжением координирующего. Как подтверждает практика управления в разных странах, функцио­нальное и организационное совершенствование должно разви­ваться в общем и естественном направлении, когда реальные потребности объекта управления, а не субъективный политизи­рованный взгляд чиновников, служат основанием для организа­ции управляющей структуры'.

Для эффективного функционирования системы управления необходимо законодательно закрепить и подробно регламенти­ровать то общее в организационно-функциональных структурах федерального и субъектного уровней, что объединяет их в единое целое. Общность означает наличие свойственного всем объек­там, или, другими словами, типичного, что и подлежит правово­му оформлению.

Сложность иерархической системы управления в России, обусловленная территориальным (федеральный, субъектный уро­вень и местное самоуправление) и функциональным (сфера веде­ния федеральная, совместная, сфера ведения субъектов РФ и сфера местного самоуправления) делением, актуализирует при­нятие схемы управления на отдельно взятой территории. В ряде

¹ См., например: Василенко И.А. Административно-государственное управле­ние в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия. М., 1998.