- •Атаманчук г.В. Государственное и муниципальное управление Оглавление
- •14 Глава 1
- •28 Глава 1
- •32 Глава I
- •Глава 2
- •2. Объективная детерминация
- •3. Состав и развитость субъективного фактора.
- •4. Организованность субъективного фактора и ее влияние
- •36 Глава 2
- •38 Глава 2
- •40 Глава 2
- •42 Глава 2
- •44 Глава 2
- •46 Глава 2
- •48 Глава 2
- •50 Глава 2
- •52 Глава 2
- •54 Глава 2
- •56 Глава 2
- •58 Глава 2
- •Глава 3
- •4. Особенности формирования правового статуса и процедур
- •62 Глава 3
- •64 Глава 3
- •66 Глава 3
- •68 Глава 3
- •70 Глава 3
- •72 Глава 3
- •74 Глава 3
- •76 Глава 3
- •80 Глава 3
- •84 Глава 3
- •Глава 4
- •2. Свойства и организация управляемых объектов.
- •3. Социальный механизм формирования и реализации государственного
- •86 Глава 4
- •88 Глава 4
- •90 Глава 4
- •92 Глава 4
- •94 Глава 4
- •96 Глава 4
- •98 Глава 4
- •100 Глава 4
- •102 Глава 4
- •Глава 5
- •Цели. Функциональная структура.
- •Государственная политика.
- •Стратегия в управлении
- •2. Функциональная структура.
- •104 Глава 5
- •106 Глава 5
- •108 Глава 5
- •110 Глава 5
- •Подцели первого уровня
- •112 Глава 5
- •114 Глава 5
- •116 Глава 5
- •118 Глава 5
- •120 Глава 5
- •122 Глава 5
- •124 Глава 5
- •Глава 6
- •126 Глава 6
- •128 Глава 6
- •130 Глава 6
- •132 Глава 6
- •136 Глава 6
- •138 Глава 6
- •140 Глава 6
- •142 Глава 6
- •144 Глава 6
- •146 Глава 6
- •Глава 7
- •150 Глава 7
- •152 Глава 7
- •154 Глава 7
- •156 Глава 7
- •158 Глава 7
- •160 Глава 7
- •162 Глава 7
- •164 Глава 7
- •166 Глава 7
- •168 Глава 7
- •Глава 8
- •Управлении экономикой, социальной и духовной сферами. Управление конфликтными ситуациями
- •170 Глава 8
- •172 Глава 8
- •174 Глава 8
- •176 Глава 8
- •178 Глава 8
- •180 Глава 8
- •182 Глава 8
- •186 Глава 8
- •Глава 9
- •190 Глава 9
- •192 Глава 9
- •194 Глава 9
- •196 Глава 9
- •198 Глава 9
- •200 Глава 9
- •202 Глава 9
- •204 Глава 9
- •206 Глава 9
- •208 Глава 9
- •210 Глава 9
- •Глава 10
- •214 Глава 10
- •216 Глава 10
- •218 Глава 10
- •220 Глава 10
- •224 Глава 10
- •226 Глава 10
- •228 Глава 10
- •230 Глава 10
- •232 Глава 10
- •234 Глава 10
- •236 Глава 10
- •238 Глава 10
- •Глава 11
- •242 Глава 1!
- •246 Глава 11
- •254 Глава 11
- •256 Глава 11
- •260 Глава 11
- •262 Глава 11
- •Глава 12
- •266 Глава 12
- •268 Глава 12
- •270 Глава 12
- •272 Глава 12
- •274 Глава 12
- •276 Глава 12
- •278 Глава 12
- •280 Глава 12
- •282 Глава 12
- •284 Глава 12
- •286 Глава 12
- •288 Глава 12
- •290 Глава 12
- •292 Глава 12
- •Глава 13
- •2. Представительные органы местного самоуправления.
- •3. Исполнительные органы местного самоуправления.
- •4. Правовой статус главы муниципального образования
- •296 Глава 13
- •298 Глава 13
- •300 Глава 13
- •302 Глава 13
- •304 Глава 13
- •306 Глава 13
- •308 Глава 13
- •310 Глава 13
- •312 Глава 13
- •314 Глава 13
- •316 Глава 13
- •Глава 14
- •2. Основные права и свободы граждан в системе местного
- •3. Ответственность органов и должностных лиц
- •320 Глава 14
- •322 Глава 14
- •326 Глава 14
- •328 Глава 14
- •330 Глава 14
- •332 Глава 14
- •334 Глава 14
- •336 Глава 14
- •338 Глава 14
- •Глава 15
- •342 Глава 15
- •344 Глава 15
- •346 Глава 15
- •348 Глава 15
- •350 Глава 15
- •352 Глава 15
- •354 Глава 15
- •356 Глава 15
- •358 Глава 15
- •Глава 16
- •362 Глава 16
- •364 Глава 16
- •366 Глава /6
- •368 Глава 16
- •370 Глава 16
- •372 Глава 16
- •374 Глава 16
- •376 Глава 16
- •378 Глава 16
- •380 Глава 16
- •382 Глава 16
- •Глава 17
- •3. Информационные качества управленческих решений.
- •4. Совершенствование информационной системы государственного и
- •386 Глава 17
- •388 Глава 17
- •390 Глава 17
- •392 Глава 17
- •394 Глава 17
- •396 Глава 17
- •398 Глава 17
- •Глава 18
- •402 Глава 18
- •408 Глава 18
- •414 Глава 18
- •416 Глава 18
- •Глава 19
- •418 Глава 19
- •420 Глава 19
- •422 Глава 19
- •422 Глава 19
- •424 Глава 19
- •426 Глава 19
- •428 Глава 19
- •430 Глава 19
- •432 Глава 19
- •Глава 20
- •436 Глава 20
- •438 Глава 20
- •440 Глава 20
- •442 Глава 20
- •444 Глава 20
- •446 Глава 20
- •448 Глава 20
- •450 Глава 20
- •452 Глава 20
- •454 Глава 20
- •456 Глава 20
- •Глава 21
- •460 Глава 21
- •462 Глава 21
- •464 Глава 21
- •466 Глава 21
- •468 Глава 21
- •470 Глава 21
- •472 Глава 21
- •474 Глава 21
- •476 Глава 21
- •478 Глава 21
- •480 Глава 21
- •482 Глава 21
- •484 Глава 21
80 Глава 3
на высшие военные и гражданские должности. В США, к примеру, в соответствии с «системой заслуг» смена президента приводит, как правило, к замене или перестановке от 2,5 до 3 тыс. руководящих чинов в правительственной администрации.
В республиках со смешанной формой правления премьер-министр и министры назначаются президентом, но определяется состав правительства с учетом соотношения партийных сил в парламенте. Однако это не является обязательным условием функционирования правительства, которое в большей степени зависит от главы государства, нежели от парламента. Парламент может выразить недоверие кабинету, правда, процедура принятия резолюции недоверия является довольно сложной. Кроме того, она, как и в парламентарных государствах, может привести либо к его отставке, либо к роспуску парламента, либо к иным негативным последствиям.
Важнейшая роль главы правительства в осуществлении исполнительной власти наиболее полно проявляется в странах с парламентарными формами правления, в которых процесс концентрации этой власти в руках главы правительства получает законодательное закрепление. Так, в соответствии со ст. 65 Основного закона ФРГ «федеральный канцлер устанавливает основные положения политики и несет за них ответственность». В Италии «Председатель Совета министров руководит общей политикой Правительства и несет за нее ответственность» (ст. 95 Конституции).
Похожее положение занимают главы правительства в ФРГ, Японии, Канаде и ряде других стран.
Возрастает роль руководителя исполнительной власти во многом благодаря созданию при главе государства или правительства специального аппарата.
В соответствии с «классической» доктриной акты исполнительной власти обычно квалифицируются как подзаконные, принимаемые на основе и во исполнение закона. Однако современная практика все дальше отходит от этой концепции. В результате регулирование общественных отношений актами исполнительной власти становится в ряде стран общей нормой, а применение закона — исключением. Так, во Франции закон не может вторгаться в области, резервированные за регламентар-ными актами правительства, но последние, особенно в силу делегирования законодательных полномочий, могут подменять и
Структура государственного и муниципального управления. Сравнительный анашз... 81
изменять закон. Акты делегированного законодательства принимаются в Совете министров Франции после получения предварительного заключения Государственного совета. Они именуются «ордонансами» и подписываются главой государства, премьер-министром и заинтересованными министрами. Все остальные акты исполнительной власти издаются в форме декретов и, в зависимости от распределения компетенции, подписываются либо президентом Республики, либо премьер-министром.
Правительство осуществляет функцию общего управления, т. е. деятельность, направленную на реализацию целей, компетенции, охватывающей основные сферы общественной жизни. Некоторые юридические ограничения и изъятия имеются лишь в федеративных государствах в связи с отнесением отдельных правомочий к ведению субъектов федерации.
Увеличение объема функций и полномочий администрации, принятие важнейших управленческих решений в высших органах, решающая роль профессиональной бюрократии в их подготовке и реализации — характерные черты организации системы государственного и муниципального управления. Расширение демократического контроля за деятельностью администрации, повышение степени открытости в принятии решений в этой системе — одна из основных проблем демократического правления, построенного на критериях научного анализа и оценки.
Организация государственного управления и местного самоуправления опирается обычно на объективные и субъективные основания выбора оргструктур, на разветвленный чиновничий аппарат, от которого прямо зависит эффективность работы этих органов. Так, органы муниципального управления непосредственно осуществляют управленческие функции на местах, одновременно выступая в качестве юридически самостоятельного элемента механизма системы государственного и муниципального управления1, хотя общепризнанно, что органы местного самоуправления не обладают законодательными полномочиями, поскольку они могут действовать только на основе и в рамках законодательных актов, изданных федеральными законодательными органами или органами субъекта федерации.
Принцип самостоятельности местного самоуправления означает передачу тех или иных административных полномочий,
См. подробнее: Муниципальное управление: Учебное пособие. М., 2002.
82 Г.шва 3
имеющих чисто местное значение, в ведение органов, избираемых непосредственно населением данного муниципального образования.
К сожалению, нередко нормативно-правовая база различных территорий отстает от их возросшего социально-экономического потенциала.
Система местного самоуправления в современных государствах может включать в себя по вертикали от двух до пяти звеньев. Двухзвенная структура (Россия, Дания, Коста-Рика и др.) и трехзвенная (Италия, Индия и др.) являются наиболее распространенными и удобными с точки зрения государственного и муниципального управления. Четырехзвенная и пятизвенная системы административно-территориального деления встречаются значительно реже. При этом в различных странах существуют серьезные отличия в характере и роли отдельных видов административно-территориальных единиц, в которых действуют органы муниципального управления.
Органы местного самоуправления различаются и по степени централизации взаимоотношений с органами государственной власти. Одна система местного самоуправления построена на принципах прямого подчинения нижестоящих органов вышестоящим (Италия, Франция, ФРГ).
Ряд стран придерживаются откровенно автономной системы, при которой прямое подчинение по вертикали в муниципальном управлении юридически отсутствует, а если на практике и осуществляется, то в очень ограниченной форме (США. Великобритания). В этом случае органы местного самоуправления обладают значительной самостоятельностью. К тому же установлена достаточно широкая система выборности этих органов. В некоторых странах прямая система соподчиненное™ осуществляется путем так называемой координации деятельности нижестоящих органов (Япония).
Иногда деятельность органов местного самоуправления поставлена под прямой контроль специальных государственных органов. Чаще всего они подконтрольны органам министерства внутреннихдел (Великобритания). В других странах может создаваться даже специальное подразделение в составе правительства (министерство по делам местного самоуправления — в Японии).
Для муниципальных образований существуют, как правило, два вида источников доходов. Первый — местные источники: на-
Структура государственного и муниципального управления. Сравнительный анлшз... 83
л оги, компенсации и пошлины, штрафные санкции и прибыли от муниципальных предприятий. Второй — центральные источники: субсидии из муниципальных фондов, выделяемые центральным правительством или его структурами (министерствами), общие субсидии, идущие на поддержку муниципалитетов, и специальные, имеющие целевым назначением образование, социальное благосостояние, жилищное строительство.
Муниципальные власти имеют право устанавливать свои собственные налоги на: недвижимость, доходы с капитала, строительство, туристическую деятельность, рекламную деятельность, владельцев собак и т. д. Большинство местных налогов установлено в соответствии с законами о муниципалитетах. Им запрещено вводить не предусмотренные законом налоги. Наиболее важен налог на недвижимость, плательщиками которого выступают пользователи недвижимой собственности — физические и юридические лица. Основой для начисления налога на недвижимую собственность является ее рыночная стоимость. Налог на прибыль взимается с физических и юридических лиц, получающих прибыль благодаря муниципалитету.
Контрольные вопросы и задания
В чем заключается сущность системы и структуры госуда рственного и муниципального управления? Назовите характер ные черты и общие основания.
Каковы особенности построения государственного и му ниципального управления в федеративном и унитарном госуда рствах, в парламентской и президентской республиках с учетом действия принципа разделения власти?
Дайте сравнительный анализ организации государствен ного и муниципального управления в США (федеративное уст ройство), Франции (унитарное государство) и Российской Фе дерации.
Покажите особенности формирования, правового статуса и процедур функционирования органов власти в разных странах мира, исходя из критериев научного анализа, объективных и субъективных оснований выбора структур государственного и муниципального управления.