14 Глава 1

массовыми (глобальными) коммуникациями, обменами, пере­мещениями людей и другими, всем известными проявлениями коренным образом изменил сущность государства, его место и роль в жизни общества, его цели и функции, организацию и тех­нологии функционирования.

Глубокое влияние на государство оказали (и оказывают) масштабы и закономерности рыночной экономики, интеграци­онные процессы в разных общественных сферах, технологичес­кая революция, глобализация предпринимательства, свободное поведение людей и в то же время рост преступности, разгул тер­роризма, обострение экологической ситуации, оскудение при­родных ресурсов и многие иные условия и факторы как позитив­ного, так и негативного свойства. В целом проблемы, стоящие и перед мировым сообществом, и перед российским, усложнились, что усложняет и актуализирует государственное управление.

Говоря обобщенно, в XXI в. человечество и многонациональ­ный народ России столкнутся с такими вызовами и жизненны­ми обстоятельствами, будут испытывать такие трудности, кото­рых не было в прошлом (дальней и ближней истории), которые потребуют для нашего самосохранения нового мышления, по­ведения, новых организационных связей, регулирующих меха­низмов и подходов в понимании и использовании социальных и интеллектуальных ресурсов. По этому поводу можно приводить много аргументов, доказательств и фактов. Но каждый думаю­щий и информированный человек прекрасно понимает, что все происходящее объективно ведет к возвышению государственного управления — важнейшего источника сохранения и развития общества.

Государственное управление как отрасль научного знания (синоним: теория государственного управления¹) исследует про­цессы целеполагания, организации и регулирования жизнедеятель­ности общества в целом, осуществляемые государственной властью, принадлежащей народу. Оно имеет комплексный, в из­вестной мере синтезный, характер, поскольку опирается на дос­тижения многих общественных, естественных, точных и техни­ческих наук. Данная отрасль знаний не вторгается в названные

' См.: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. М., 1997, а также книги других авторов под таким же или близким по смыслу назва­нием.

Предмет государственного и муниципального управления. Государство как субъект... 15

науки и не подменяет их, но из каждой из них берет определенные научные приобретения и использует в своих интересах. Ведь управлять приходится в обществе, где постоянно взаимодейству­ют человек (миллионы людей), общество (с системой своих свя­зей) и природа (с множеством своих элементов). Когда мы гово­рим о государственном управлении, то подразумеваем, что оно и формируется, и реализуется в сложнейшей современной биосо-циотехносфере, где все взаимозависимо и взаимообусловлено.

Особенно актуальны для теории государственного управле­ния постулаты, положения и выводы истории, философии, экономики, политологии, психологии и других общественных наук, которые раскрывают сознание, поведение и деятельность людей, их коллективов и общностей в разных ситуациях част­ной и общественной (публичной) жизнедеятельности. Теснее всего государственное управление как отрасль научного знания связано с юридической наукой по той причине, что оно реализу­ется государством и с использованием возможностей правового регулирования. К сожалению, многие ученые до сих пор не осознали, что наличие большого сегмента наложения теории государственного управления и обшей и специальной теорий государства и права, скажем, конституционного, администра­тивного права и т.п., вовсе не означает поглощения государ­ственного управления предметами юридической науки в целом или ее отдельных отраслей. Сегодня практически по всем на­правлениям научного познания формируются пограничные, межотраслевые, комплексные новые отрасли знания, которые на базе новой проблематики интегрируют результаты локальных исследований. Везде срабатывает синергетический подход.

Государственное управление — самостоятельная отрасль на­учного знания. Это осознано давно и во многих странах, в том числе в США, Китае, Европейском Союзе, даже входящих в СНГ — Украине, Беларуси, Казахстане и др.

Рядоположенным с государственным управлением является местное самоуправление, которое у нас все чаше называется муни­ципальным управлением. Но муниципалитет (городское самоуп­равление) — это структура Великобритании; мэрия, префектура — Франции; магистратура — Германии, в которых в общем-то нет деревень и сел. В России традиционно было городское и земское управление (самоуправление). Во всей Европе действует Евро­пейская хартия о местном самоуправлении 1985 г., к которой при-

16 Глава I

соединилась Россия. В Конституции РФ 1993 г. употребляется исключительно понятие «местное самоуправление» (ст. 12, 15, 18, 24, 32, 33, 40, 46, 72 «н», 130—133), и только применительно к формам собственности (ст. 8), жилищным фондам (ст. 40), системам здравоохранения (ст. 41) и образовательным учрежде­ниям (ст. 43), т.е. по отношению к управляемым объектам со стороны органов местного самоуправления, используется термин «муниципальное». В законодательстве этот термин применяется лишь в названиях территориальных и поселенческих образо­ваний.

Поэтому, отдавая должное формальным канонам, в учебнике употребляется обобщенное понятие «государственное и муници­пальное управление». При рассмотрении вопросов муниципаль­ного управления акцент делается на концепции местного само­управления, которая по всем своим элементам и взаимосвязям (по историческому и международному опыту) непосредственно прилегает к государственному управлению и является его низо­вым и самым демократическим уровнем.

Управление всегда связано с сознанием и деятельностью лю­дей. Оно, можно сказать, есть «проводник», посредник между сознанием и деятельностью, но не одного человека, в котором действуют психофизиологические механизмы, а многих людей. Управление возникает тогда и там, где требуются коллективные усилия людей для ведения какого-либо общего дела или дости­жения актуатьной общей цели. Поэтому управление по своей природе является общественным институтом, столь же важным для жизни, как семья, производство, собственность, государ­ство, право, мораль, религия и другие институты, исторически созданные людьми для обеспечения собственной жизнедеятель­ности.

Управление в обществе есть явление:

общественно обусловленное, вызванное закономерностями и взаимосвязями формирования и развития общества, непре­менный атрибут любой коллективной (совместной) деятель­ности людей;

Предмет государственного и муниципального управления. Государство как субъект... 17

находящееся во взаимодействии со всеми общественными от­ношениями, пронизывающее все их виды, координирующее и интегрирующее их в рамках целостной общественной системы, вскрывающее и разрешающее противоречия между ними и внутри них;

организованное и развивающееся по внутренне (имманентно) присущим ему закономерностям и формам общесоциологиче­ского, конкретно-исторического и национально-психологиче­ского порядка;

сложное, многоэлементное и многоаспектное, динамическое, эффективно осуществляющееся лишь при умелом, разумном использовании его силы и возможностей;

всецело зависящее от сознания, воли, энергии и организо­ванности людей, их коллективов, общества в целом.

К этому следует добавить, что управление есть результат со­знания и воли людей, оно бывает таким, к какому люди сами стремятся. По своему субстрату (составу) управление представля­ет собой интеллектуальный продукт и в этом отношении опреде­ляется образованием, профессионатьной подготовкой, научны­ми знаниями, нравственностью и другими качествами, которыми владеют участники управленческих процессов. Управление детер­минировано иерархической структурой общества, которая порож­дает власть (в широком социологическом смысле) в разных ее видах: политическая, государственная, экономическая, психо­логическая, информационная, духовная и т.д. Без власти и по­мимо власти невозможно управление, это касается любых форм самоуправления.

Суть управления кратко выражается в нескольких обязатель­ных проявлениях.

Прежде всего управление олицетворяет собой реальное вли­яние на сознание, поведение и деятельность людей, подчиняю­щее их реализации намеченных целей. И как таковое (влияние) оно есть результат и деятельности (умственной и физической), и отношения (власти — подчинения), и информационного об­мена (соединения субъектов и объектов управления), которые оно в определенном виде содержит в себе. Тем самым только термин «воздействие» наиболее адекватно раскрывает суть управления.

Но это управляющее, т.е. понуждающее к чему-то, а не управ­ленческое, как часто пишется в литературе, воздействие, в отли-

18 Глава I

чие от иных воздействий идеального и материального свойства, непременно содержит в себе три составных элемента:

первый — целеполагание, т.е. установление задачи, задания, определение желаемого, необходимого, того, к чему стремимся, что надо делать. В целеполагании сосредоточена идеология уп­равления: определенные потребности и интересы людей и пути, способы их возможного удовлетворения. Целеполагание в уп­равлении имеет практический характер. Этим оно отличается от благих намерений, беспочвенных мечтаний и иных конструк­ций «вольного» ума. Здесь цель должна непременно реализовы-ваться;

второй — организационный элемент, предполагающий, что достижение цели требует вовлечения в соответствующие про­цессы определенного количества людей и разного рода ресур­сов, что обусловливает их адекватную организацию. В любом коллективном деле необходимо располагать людей в простран­стве (территория, сооружения, привязка к орудиям и средствам труда и т.д.) и наделять их функциональными ролями, состоя­щими в выполнении должных видов и объемов деятельности;

третий — регулирующий элемент, выражающийся в том, что в рамках определенной организации для достижения поставлен­ных целей необходимо четко и конкретно регулировать: что, кто, как и когда обязаны делать. Для этого в любом производ­ственном и управленческом процессах всегда актуальны нормы, нормативы, стимулы, санкции, ответственность и другие регу­ляторы, обеспечивающие реальное исполнение целей.

Причем именно цели обусловливают организацию и регулиро­вание, хотя существуют и известные обратные связи. Изменение целей изменяет организацию и регулирование, по крайней мере, их содержание и структуры. Данные зависимости влекут за собой далеко идущие теоретические и практические последствия.

Таким образом можно утверждать, что управление как обще­ственный институт (явление) представляет собой целеполагаю-щее (сознательное, преднамеренное, продуманное, спланированное) организующее и регулирующее воздействие на собственную, груп­повую, коллективную и общественную жизнедеятельность, осу­ществляемое как непосредственно (в формах самоуправления), так и через специально созданные структуры (государство, обще­ственные объединения, партии, предприятия, учреждения, коопе­ративы, фирмы, ассоциации, союзы и т.п.).

Предмет государственного и муниципального управления. Государство как субъект... 19

Из данного понятия «управление» логично следуют вопросы: кто, на кого и почему воздействует, т.е. кто выступает субъектом управления и кто воспринимает воздействия, им подчиняется и соответственно является объектом управления. Ответы здесь принципиальны, ибо выстраивают модель управления, которая должна применяться везде, в любых управленческих отношени­ях и процессах.

Субъектом управления всегда выступает носитель власти, т.е. те люди и их структуры, которые обладают преимуществом над другими: физическим, родственным, материальным, интеллек­туальным, юридическим (правовым статусом), социальным, информационным и т.д. В самоуправлении тоже доминирует об­щая воля (общее решение) над частной (единичной) волей. Вне власти невозможно действенное управляющее воздействие. По­говорить можно, но дела из этого не получится.

Объекты управления - это деятельность (активность) людей, их коллективов, объединений, общностей и т.д. по производству материальных и духовных продуктов и социальных условий жизни. Иными словами, на выходе (в объективном результате функци­онирования) управляемых объектов создаются потребительские ценности, которые удовлетворяют (или способны к этому) част­ные и общественные потребности, а также поддерживают инф­раструктуру существования человека.

Субъекты и объекты управления взаимосвязаны, взаимозави­симы. Виды же управления классифицируются по субъектам уп­равления, поскольку именно они формируют и реализуют управ­ляющие воздействия — целеполагают, организуют и регулируют общественные процессы и отношения, сознание, поведение и деятельность людей. Можно выделить шесть видов управления. Государственное управление, осуществляемое государством как объединением всех граждан и имеющее целью обеспечение целостности, суверенитета, безопасности, упорядоченности и развития всего общества, а в нем обеспечение прав и свобод каждого гражданина. Это — самый значимый, обширный и исторически важный вид управления, от состояния которого зависят и другие виды управления.

Местное самоуправление реализует цели ведения дел по мес-1ту жительства. Его субъектом выступают жители населенных ■пунктов и административных территорий. По своей природе ■(формируется гражданами) и предназначению (удовлетворение

20 Глава I

потребностей и интересов граждан) оно во многом совпадает с государственным управлением.

Менеджмент, субъектом которого является собственник, зак­лючается в ведении бизнеса, предпринимательства с целью по­лучения дохода, прибыли, ренты для материально-финансового обеспечения своих потребностей. В условиях частной собствен­ности и рыночной экономики — это весьма массовый вид управ­ления. Он применяется и при управлении государственной и муниципальной собственностью, что необходимо иметь в виду при отличении его от государственного управления и местного самоуправления.

Общественное управление, имеющее своими субъектами институциализированные (юридически оформленные) общест­венные объединения. Они управляют как внутри своих органи­заций, так и вне в соответствии с законодательством и в рамках уставных функций и полномочий. Это — весьма развитый вид управления.

Групповая (коллективная) саморегуляция, субъектом которой выступает группа людей, свободно (по собственному усмотре­нию) самоуправляющая собственным общением и деятель­ностью. Данный вид управления встречается в семье, трудовом коллективе, в столовой, на транспорте, в торговле и т.д. и т.п. Все мы постоянно взаимодействуем друг с другом и в большин­стве это как-то согласовываем.

Целесообразное поведение или действие человека, где он сам является и субъектом — ставит себе жизненные цели, и объек­том — добивается их практической реализации. От того, как этот вид самоуправления выражен в каждом человеке, опреде-ляюще зависит его судьба. Все упирается в разум, волю и совесть человека. Значит, этот вид управления составляет фундамент, ос­нование для всех других видов управления. Если этот вид управ­ления (самоуправления) находится на низком уровне, то другие мало что могут сделать по развитию общества и росту благопо­лучия людей.

Следует также учитывать, что все виды управления:

подлежат конституционному и иному правовому регулирова­нию, которое устанавливает жесткую взаимосвязь государствен­ного управления с другими видами управления;

взаимосвязаны между собой, дополняют, заменяют, усилива­ют или ослябляют

Предмет государственного и муниципального управления. Государство как субъект... 21

все вместе призваны обеспечивать необходимый уровень уп­равляемости всех явлений, отношений и процессов в обществе.

В учебнике при рассмотрении проблем государственного и муниципального управления (в смысле местного самоуправле­ния) всегда имеются в виду другие виды управления, их потен­циал и действия, рациональность и эффективность.

В нашей общественной мысли и практике положение с по­ниманием и раскрытием сущности государственного управле­ния намного хуже, чем сущности государства. Многие, хотя и с разными оговорками, все-таки признают, что государство необ­ходимо и его надо совершенствовать. Но когда дело доходит до государственного управления, то сразу же в его адрес начинают­ся критика, отрицание, шельмование, самые унизительные эпи­теты. Ряд «теоретиков» на волне преодоления (и справедливо­го!) самодержавно-вождистских стереотипов властвования и управления посчитал, что оно вообще не нужно (мол, в свобод­ном обществе его внутренние силы сами все решат) и давай предлагать меры по его низведению на нет. Этим объясняется и тот факт, что в Конституции РФ 1993 г. даже не упомянут термин «государственное управление». Есть законодательная, исполни­тельная и судебная ветви государственной власти, но забыли оп­ределить, что же они в совокупности должны делать в обществе, каково их предназначение (миссия). Позже появились суждения о том, что государственные органы должны оказывать обществу услуги, разумеется, в случае обращения за услугой. Тем самым место и роль государственной власти опустили до какого-либо ателье или агентства. Из власти изымаются ее творческое, сози­дательное, организующее, интеллектуальное начала.

И подобное имеет место в то время, когда во всех странах, независимо от их социально-экономической основы и полити­ческой ориентации, идет масштабная и последовательная рабо­та по возвышению авторитета и совершенствованию государ­ственного управления, без которого и помимо которого нельзя решить ни одной крупной современной проблемы.

Поэтому очень важно понять сущность государственного уп­равления, причем не абстрактную, внеисторическую, а именно

26 Глава I

конкретную, которая актуальна в эпоху информационно-техно­логической революции и сложных интеграционных процессов на мировой арене.

Государственная власть в демократическом варианте концент­рированно (в исторических объеме и времени) выражает интере­сы и волю народов, объединенных в государство. Это — мощная сила, смысл и действие которой проявляются через государ­ственное управление. Можно иметь много законов и не плохих, но не действующих; можно иметь органы исполнительной влас­ти, которые к этим законам относятся формально, наделе обслу­живая интересы богатых людей; можно постоянно обращаться в судебные органы, ожидать здесь справедливости и сопережи­вать, что соответствующие решения позже слабо исполняются, однако от всего этого не родится развитие, пока идеологией и по­литикой государственной власти не станет государственное уп­равление, т.е. ее активное, целенаправленное, системно-орга­низованное и практически регулирующее влияние на процессы, отношения и явления в обществе, на сознание, поведение и де­ятельность людей.

Если по Конституции РФ «носителем суверенитета и един­ственным источником власти в Российской Федерации являет­ся ее многонациональный народ» (ст. 3), значит власть целостна в масштабах общества и на всей территории государства (ст. 4) и непосредственно соотносится с каждым гражданином государ­ства (ст. 2). Тем самым именно предназначение, сила, организа­ция, регулирующий потенциал государственной власти предоп­ределяют все в государственном управлении. Оно ответственно за все происходящее в обществе (в других видах управления и в любых формах жизнедеятельности людей) и призвано, опираясь на власть, придавать всему оптимальный, рациональный и эффек­тивный характер. А методы? Это зависит не только от государ­ственных органов, но и от поведения участников разных общест­венных процессов, о чем у нас предпочитают умалчивать.

Далее, в силу природы государства государственное управле­ние распространяется на все общество, имеет в поле зрения все происходящее в нем. Государственное управление не входит во внутреннее содержание личной и коллективной жизнедеятель­ности людей, если последнее соответствует правовым нормам, неконфликтно, но оно не безразлично к внешним контурам мно­жества структур жизнедеятельности людей. Наряду с информа-

Предмет государственного и муниципального управления. Государство как субъект... 27

ционными и экономическими взаимосвязями государственное управление обязано посредством административных (властных) взаимосвязей обеспечивать целостность общества. Ибо только в целостном, упорядоченном обществе создается действительный простор для прав и свобод человека, его инициативы, предпри­нимательства, творчества, оптимального развития производи­тельных сил страны. В нашей стране целостность как свойство и общества, и государства традиционно недооценивается, в ре­зультате чего доминируют локальность, противоречия и борьба между их огромным множеством.

Нельзя упускать из виду, что государственное управление че­рез многочисленные свои «датчики», «рецепторы» (государ­ственные органы, должностные лица) объективно владеет наи­более комплексной, полной информацией о состоянии общества и его положении в мировом сообществе. Это позволяет ему не только иметь достоверную картину текущих событий, но и прог­нозировать будущее, программировать и планировать свое функционирование (принимаемые решения и осуществляемые действия). А в информационную эпоху данное качество государ­ственного управления исключительно актуально, что и предоп­ределяет закономерности и формы построения государственно­го аппарата как профессионального субъекта государственного управления. Информационный потенциал государственного уп­равления влияет и на его соотношение с субъектами других ви­дов управления, которые обычно функционируют в рамках от­дельных фрагментов информационного «поля», отвечающих их интересам. Поневоле практически всем субъектам управления и общественной жизнедеятельности приходится обращаться к информационным возможностям государственного управления при решении своих вопросов.

Важно также учитывать, что, невзирая на знания и опыт от­дельных руководителей и должностных лиц, государственное управление в целом обладает огромным интегральным интеллек­туальным потенциалом. В нем фиксируются и в большинстве сосредотачиваются все открытия, изобретения, рационализа­ции и иные инновации, оно финансирует научно-исследова­тельские работы, особенно по фундаментальным направлениям поисков, воспринимает их и способствует их практическому ис­пользованию, определяет в пределах всей страны основные направления научно-технического и технологического разви-