§ 4. Поняття і стадії правотворчого (законотворчого) процесу

Правотворчий процес — це процесуальна діяльність суб'єктів правотворчості щодо порядку формування і закріп­лення їх волі шляхом встановлення, зміни чи скасування правових норм, яка відбувається відповідно до встановленої процедури.

У країнах англосаксонської правової сім'ї основним ви­дом правотворчої діяльності є судова правотворчість, тобто діяльність суду з прийняття судових рішень, відповідно стади цієї діяльності і є стадіями правотворчості.

У країнах романо-германської правової сім'ї, у тому числі й в Україні, основним видом правотворчості є законо­творчість, а основним джерелом права — нормативно-пра-вовий акт.

Процес законотворчості суворо регламентований правом-Наприклад, в Конституції України йдеться про порядок

дрАРОТВОРЧІСТЬ ТА ЗАКОНОТВОРЧІСТЬ _ 361

прийняття законів. Крім того існує Регламент Верховної Ради України, де передбачаються правила і режим роботи цього органу. Інші суб'єкти підзаконної правотворчості також мають власні нормативні документи, що встановлюють по­рядок їх діяльності щодо прийняття правових актів.

Існує декілька підходів до поділу законотворчого проце­су на стадії. Якщо їх узагальнити, то можна виділити на­ступні його етапи та стадії, при тому, що кожний етап вклю­чає декілька стадій.

І етап. Формування державної волі (підготовка проекту).

1) З'ясування суспільної потреби у правовому регулюванні певної сфери суспільних відносин, визначення виду право­ вого акта та суб'єкта його прийняття із залученням фахівців у відповідній галузі господарства, які мають досвід роботи та знання.

2) Прийняття рішення про підготовку нормативно-пра­ вового акта. Готувати проект нормативного акта, після прий­ няття відповідного рішення, може орган правотворчості, інші суб'єкти законодавчої ініціативи¹, а також спеціально упов­ новажені суб'єкти. Відповідно до законодавства України розроблення проектів законів здійснюється за правом, ви­ значеним законом, за дорученням Верховної Ради України, на замовлення на договірній основі, а також у ініціативно­ му порядку. Порядок розроблення проектів законів визна­ чається Положенням про порядок розроблення проектів за­ конів та Положенням про структуру, виклад, зміст і оформ­ лення проектів законів. Розроблення закону (його частини) на договірній основі замовляє Президія Верховної Ради Украї­ ни за рахунок кошторису витрат Верховної Ради України. У ініціативному порядку законопроекти мають право роз­ робляти громадяни і юридичні особи. Розроблені ними за­ конопроекти вносяться до Верховної Ради України від імені °сіб або органів, які мають право законодавчої ініціативи,

^и за їх підтримкою з обов'язковим зазначенням всіх авто-^в „ ^аР^ламент може доручити розроблення проекту закону о його частини постійній або тимчасовій спеціальній комісії ^арламенту, а також Уряду.

За Конституцією України суб'єктом законодавчої ініціативи є Пре­зент України, народні депутати України, Кабінет Міністрів України ^{а На}Чіональний банк України.

362 ™АВАЛ5

3. Розгляд і обговорення проекту здійснюється у різних формах (розширені засідання робочих груп; обговорення у засобах масової інформації; отримання експертних висновків від профільних наукових установ тощо). Найважливіші за­конопроекти можуть виноситись на всенародне обговорення. Прикладом може бути винесення на всенародне обговорення у 2003 р. проекту внесення змін до Конституції України.

4. Створення остаточного варіанта проекту нормативного акта.

II етап. Безпосереднє прийняття нормативно-правового акту відповідним суб'єктом правотворчої діяльності.

1) Внесення у офіційному порядку одним із суб'єктів за­ конодавчої ініціативи проекту на розгляд відповідного пра- вотворчого органу. Законодавча ініціатива — закріплене в Конституції Україні право певних суб'єктів внести пропо­ зицію про прийняття закону, відповідний законопроект у законодавчий орган. Право законодавчої ініціативи поро­ джує у останнього обов'язок розглянути пропозицію і зако­ нопроект, але прийняти або відхилити його — право зако­ нодавця.

Законопроект подається із супровідною запискою, яка має містити обґрунтування необхідності його розроблення або прийняття, характеристику цілей, завдань та основних по­ложень майбутнього нормативно-правового акта, його місце у системі чинного законодавства, а також очікувані соціаль­но-економічні та інші наслідки його застосування. Законо­проекти, розроблені за дорученням або на замовлення Вер­ховної Ради України, а також ті, що вносяться Президен­том України або Урядом, повинні супроводжуватися пояснювальною запискою. У разі внесення законопроектів, які потребують фінансових витрат, пов'язаних з його прий­няттям і реалізацією, додаються їх фінансово-економічне обґрунтування та пропозиції щодо покриття цих витрат. Законопроекти фінансового змісту обов'язково мають отри­мати оцінку відповідного міністерства. Узгодження законо­проекту означає його візування або внесення пропозицій ке­рівництвом зацікавлених міністерств, які мають до нього безпосереднє відношення.

2) Обговорення проекту. Дана стадія необхідна для того, щоб довести документ до потрібної якості: усунути супереч-

дрдВОТВОРЧІСТЬ ТА ЗАКОНОТВОРЧІСТЬ 363

«ості, прогалини, неточності та інші дефекти. Як правило, проекти розглядаються на 2—3-х читаннях. На першому чи­танні доповідає представник суб'єкта законодавчої ініціати­ви. За результатами обговорення правотворчий орган прий­має рішення про: відхилення законопроекту, передачу його на доопрацювання, опублікування для народного обговорення і наступне доопрацювання за результатами обговорення, прийняття законопроекту за основу ( з можливим доопра­цюванням) і підготовка його до другого читання. До другого та третього читання законопроекту пропозиції вносяться до редакції законопроекту, прийнятого у першому читанні за основу (пропозиції і поправки до нових текстів, які виник­ли у ході доопрацювання законопроекту; поправки до по­правок таке інше). Крім того, на третє читання одночасно із законопроектом подаються проект постанови Верховної Ради України або проект закону, що розглядається, про порядок введення останнього в дію, який повинен містити також зміни і доповнення до чинних законів; та внесений урядом України план організаційних, кадрових, матеріально-техніч­них, фінансових заходів для введення даного закону в дію. 3) Прийняття проекту здійснюється шляхом голосуван­ня спочатку кожної статті, розділу, глави, поправок до них, а потім проекту в цілому. В Україні закон вважається прий­нятим, якщо за нього проголосувала більшість народних депутатів від складу Парламенту. Рішення про прийняття, зміну і доповнення до Конституції України вважається прий­нятим, якщо за нього проголосувало не менше як 2/3 депу­татів від складу Парламенту, визначеного в Конституції. Голосування з цих питань, як правило, проводиться поімен­но. Закон підписує голова Парламенту і передає на підпис Президенту, який протягом 15 днів підписує його або по­вертає до Парламенту з пропозицією доопрацювання. Якщо протягом цього терміну Президент не повернув закон для овторного розгляду, то він вважається схваленим і має бути дписаним та введеним в дію. У випадку повернення зако-У на доопрацювання, народні депутати можуть подолати ^То Президента стосовно того чи іншого зауваження тільки ома третинами від конституційного складу Парламенту, ля чого Президент повинен його підписати протягом 10

ДНІВ.

364 _ ГЛАВА 1₅

4) Вступ нормативно-правового акта в юридичну силу відбувається через 10 днів з моменту його офіційного опри, люднення у засобах масової інформації. Такими засобами в Україні є: «Голос України», «Офіційний вісник України» «Урядовий кур'єр», «Відомості Верховної Ради України». Офіційним є також його оприлюднення у інших засобах масової інформації: по телебаченню, радіо; розіслані відпо­відним державним установам, органам місцевого і регіональ­ного самоврядування, об'єднанням громадян тощо. (Не ви­магається обов'язкове офіційне оприлюднення відомчих актів, предметом регулювання яких є внутрішні органі­заційні питання діяльності окремих організацій). Згідно з Указом Президента України від 3 жовтня 1992 р. «Про дер­жавну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади» нормативно-правові акти міністерств, інших органів виконавчої влади набувають чин­ності через 10 днів після їх реєстрації в Міністерстві юс­тиції України, якщо в них не встановлено пізнішого строку надання їм чинності.

Скасування закону здійснюється голосуванням щодо нього в цілому. Зміни і доповнення до закону можуть вноситися шляхом вилучення або доповнення його структурних час­тин, прийняття поправок або викладення тексту закону в новій редакції. Прийняття Верховною Радою України зако­ну в цілому в новій редакції і введення його в дію скасовує раніше прийнятий закон.

Для підзаконної правотворчості може використовуватись спрощена процедура.

Запитання для самоконтролю

1. Поняття, принципи та види правотворчості.

2. Поняття і стадії законотворчості в Україні.

3. Як співвідносяться категорії «правотворчість» та *зако-нотворчість»?

4. Що таке юридична техніка?

5. Хто має право законодавчої ініціативи?

Норми права