2.3.6. Пра­во гра­ж­дан на рав­ный дос­туп к го­су­дар­ст­вен­ной служ­бе

Положение ч.4 ст.32 Конституции о равном доступе граждан РФ к государственной службе (здесь воспроизводится положение из ст.21 Всеобщей декларации прав человека и ст.25 Международного пакта о гражданских и политических правах) не несет никакой особой смысловой нагрузки в сравнении с ч.2 ст.19 Конституции. По существу ч.4 ст.32 устанавливает лишь само собой разумеющееся в современном демократическом государстве положение, согласно которому граждане имеют равный доступ к государственной службе независимо от пола, расы, национальности, социального происхождения, имущественного положения и т.д.

В то же время недостаточное знание русского языка или второго государственного языка, установленного в республике-субъекте Российской Федерации, может ограничивать доступ к государственной службе. Далее, занятие определенных государственных должностей или поступление на определенную государственную службу может предполагать предпочтение определенной половой принадлежности или определенного места жительства, запрещать принадлежность к определенного рода общественным объединениям и т.д. Наконец, государственная служба вообще и конкретные ее разновидности предполагают, что доступ к государственной службе обусловливается не такими критериями, как расовая или социальная принадлежность, а образованием, профессиональными навыками и многими другими формальными критериями, которым соответствует далеко не каждый гражданин, желающий поступить на государственную службу. Таким образом, если не иметь в виду тривиальную в демократическом государстве формулировку равноправия, то следует подчеркнуть, что граждане не имеют и не могут иметь равного доступа к государственной службе.

В частности, со­глас­но По­ло­же­нию о про­ве­де­нии кон­кур­са на за­ме­ще­ние ва­кант­ной го­су­дар­ст­вен­ной долж­но­сти фе­де­раль­ной го­су­дар­ст­вен­ной служ­бы, ут­вер­жден­ному Ука­зом Пре­зи­ден­та РФ от 29 ап­ре­ля 1996 г., пра­во на уча­стие в кон­кур­се (формально равный доступ к государственной службе) име­ют не все гра­ж­да­не Рос­сий­ской Фе­де­ра­ции, а лишь соответствующие следующим критериям: не мо­ло­же 18 лет, вла­дею­щие го­су­дар­ст­вен­ным язы­ком, от­ве­чаю­щие ус­та­нов­лен­ным фе­де­раль­ны­ми за­ко­на­ми и дру­ги­ми нор­ма­тив­ны­ми пра­во­вы­ми ак­та­ми Рос­сий­ской Фе­де­ра­ции тре­бо­ва­ни­ям, не­об­хо­ди­мым для за­ме­ще­ния ва­кант­ной го­су­дар­ст­вен­ной долж­но­сти. Не до­пус­ка­ют­ся к уча­стию в кон­кур­се гра­ж­да­не, при­знан­ные су­дом не­дее­спо­соб­ны­ми или ог­ра­ни­чен­но дее­спо­соб­ны­ми; ли­шен­ные пра­ва за­ни­мать го­су­дар­ст­вен­ные долж­но­сти гос­служ­бы в те­че­ние оп­ре­де­лен­но­го сро­ка ре­ше­ни­ем су­да, всту­пив­шим в за­кон­ную си­лу, а так­же при на­ли­чии ме­ди­цин­ско­го за­клю­че­ния о за­бо­ле­ва­нии, пре­пят­ст­вую­щем ис­пол­не­нию долж­но­ст­ных обя­зан­но­стей. Кро­ме то­го, ог­ра­ни­че­ния в кон­кур­се от­но­сят­ся к гра­ж­да­нам, ко­то­рые от­ка­за­лись от про­хо­ж­де­ния про­це­ду­ры оформ­ле­ния до­пус­ка к све­де­ни­ям, со­став­ляю­щим го­су­дар­ст­вен­ную или иную, ох­ра­няе­мую за­ко­ном тай­ну, а так­же гра­ж­да­не, на­хо­дя­щие­ся в близ­ком род­ст­ве (ро­ди­те­ли, суп­ру­ги, бра­тья, се­ст­ры, сы­но­вья, до­че­ри, бра­тья, се­ст­ры, ро­ди­те­ли, де­ти суп­ру­гов) с гос­слу­жа­щим, ес­ли его пред­стоя­щая фе­де­раль­ная служ­ба свя­за­на с не­по­сред­ст­вен­ной под­чи­нен­но­стью или под­кон­троль­но­стью од­но­го дру­го­му.

Несколько изменив грамматическое построение формулировок Фе­де­раль­ного за­кона “Об ос­но­вах го­су­дар­ст­вен­ной служ­бы Рос­сий­ской Фе­де­ра­ции” от 31 июля 1995 г., можно сказать, что государственным ­слу­жа­щим не впра­ве быть тот, кто намерен:

1) за­ни­мать­ся дру­гой оп­ла­чи­вае­мой дея­тель­но­стью, кро­ме пе­да­го­ги­че­ской, на­уч­ной или твор­че­ской;

2) быть де­пу­та­том за­ко­но­да­тель­но­го ор­га­на РФ, за­ко­но­да­тель­ных ор­га­нов субъ­ек­тов РФ, ор­га­нов ме­ст­но­го са­мо­управ­ле­ния;

3) за­ни­мать­ся пред­при­ни­ма­тель­ской дея­тель­но­стью лич­но или че­рез до­ве­рен­ных лиц;

4) со­сто­ять чле­ном ор­га­на управ­ле­ния ком­мер­че­ской ор­га­ни­за­ции, ес­ли иное не пре­ду­смот­ре­но фе­де­раль­ным за­ко­ном или ес­ли в по­ряд­ке, ус­та­нов­лен­ном фе­де­раль­ным за­ко­ном и за­ко­на­ми субъ­ек­тов РФ, ему не по­ру­че­но уча­ст­во­вать в управ­ле­нии этой ор­га­ни­за­ции;

5) ис­поль­зо­вать свое слу­жеб­ное по­ло­же­ние в ин­те­ре­сах по­ли­ти­че­ских пар­тий, об­ще­ст­вен­ных, в том чис­ле и ре­ли­ги­оз­ных, объ­е­ди­не­ний для про­па­ган­ды от­но­ше­ния к ним (в го­су­дар­ст­вен­ных ор­га­нах не мо­гут об­ра­зо­вы­вать­ся струк­ту­ры по­ли­ти­че­ских пар­тий, ре­ли­ги­оз­ных, об­ще­ст­вен­ных объ­е­ди­не­ний, за ис­клю­че­ни­ем про­фес­сио­наль­ных сою­зов); и т.д.

И еще од­но, в принципе неправовое, по­ло­же­ние за­фик­си­ро­ва­но в За­ко­не. Гра­ж­да­нин при по­сту­п­ле­нии на гос­служ­бу, а так­же гос­слу­жа­щий еже­год­но обя­зан пред­став­лять дек­ла­ра­цию о сво­их до­хо­дах и иму­ще­ст­вен­ном по­ло­же­нии. От­каз гос­слу­жа­ще­го дать эти све­де­ния по мес­ту служ­бы яв­ля­ет­ся ос­но­ва­ни­ем для уволь­не­ния.

Никоим образом не соответствует действительности следующее утверждение: “При поступлении на государственную службу, а также при ее прохождении не допускается установление каких бы то ни было прямых или косвенных ограничений или преимуществ в зависимости от... убеждений, принадлежности к общественным объединениям, созданным в порядке, предусмотренном российской Конституцией и федеральным законом, а равно других обстоятельств для граждан, профессиональная подготовленность которых отвечает требованиям по соответствующей должности”¹⁴⁷. Наоборот, в любом самом демократическом государстве действуют столь широкие правовые и политические ограничения свободы убеждений, выражения мнений и ассоциации для граждан, желающих поступить на государственную службу, что говорить о равном доступе к государственной службе независимо от убеждений и принадлежности к общественным объединениям не приходится.

Поэтому современное европейское право в области прав человека и, в частности, практика Европейского суд по правам человека рассматривают декларации о равном доступе к государственной службе как положения, которые, по общему правилу, не порождают прав, которые можно защитить в суде. Примером служит позиция судей Европейского суда, выраженная в деле Kosiek v. Germany (см. 2.3.2.2.): “Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря 1948 г. и Международный пакт о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г. предусматривают, соответственно, что “каждый человек имеет право равного доступа к государственной службе в своей стране” (статья 21 (2)) и что “каждый гражданин должен иметь... право и возможность допускаться в своей стране на общих условиях равенства к государственной службе” (статья 25). Однако ни Европейская конвенция, ни какой-либо из ее Протоколов не устанавливают такого права. Более того... государства, подписавшие Конвенцию, намеренно не включили в нее такого права; об этом недвусмысленно свидетельствует история разработки Протоколов № 4 и 7. В частности, первоначальные варианты Протокола № 7 содержали положение, аналогичное п.2 статьи 21 Всеобщей декларации и статье 25 Международного пакта; впоследствии это положение было исключено. Таким образом, это не случайный пробел в европейских документах; как указано в Преамбуле к Конвенции, они призваны обеспечить коллективное осуществление “некоторых” из прав, сформулированных во Всеобщей декларации”¹⁴⁸.

В совместном совпадающем особом мнении по данному делу несколько судей Европейского суда указали: “Причина, по которой договаривающиеся государства не захотели, чтобы право доступа к гражданской службе было закреплено в Конвенции или ее Протоколах (а следует подчеркнуть, что это было не случайное, а намеренное опущение) – в том, что крайне трудно вынести на рассмотрение международного суда проблему набора служащих и порядок их отбора и приема на работу, который по самому своему характеру существенно различается в государствах – членах Совета Европы в зависимости от национальных традиций и системы регулирования государственной службы”¹⁴⁹.