1.4.3. Федерализм

В России никогда не было федеративного государственного устройства, нет традиции федерализма (российский федерализм продолжает формироваться и после принятия Конституции, причем достаточно противоречиво). Российская Империя, естественно, была унитарным государством, хотя, ради эффективности управления, в ней допускались различные формы автономии. Никакого федерализма не могло быть и в сверхцентрализованной советской тоталитарной системе. Другое дело, что постсоциалистической России досталось в наследство административно-территориальное устройство советской системы. Это устройство именовалось “федеративным”, поскольку тоталитарные системы всегда имитируют государственно-правовой порядок. И это устройство стало приобретать черты федеративного в начале 90-х годов; точнее – в результате центробежной тенденции обозначилась определенная самостоятельность регионов по отношению к центру, доходившая до провозглашения отдельными регионами “суверенитета” и требования заключить федеративный договор, которым должно было бы быть учреждено (ранее не существовавшее?) Российское государство. В результате Конституция РФ 1993 г. принималась в территориально-политическом пространстве, структурированном сталинской политикой административно-территориального и национального размежевания и минимально готовом к восприятию федеративного устройства.

Сложность установления в 1993 г. федеративного устройства на этом пространстве была связана, в частности, с тем, что оно состояло из административно-территориальных единиц, имевших формально разный статус в советской иерархической территориальной структуре. Во-первых, это автономные республики (республики в составе РФ), во-вторых – автономные области (4 из 5 бывших автономных областей приобрели статус республик в составе РФ), в-третьих – края, в состав большинства которых входили автономные области и округа, в-четвертых – области, в-пятых – автономные округа, входившие в состав краев и областей. Национально-региональные политические элиты претендовали на привилегии для республик в составе РФ – вплоть до требования федерализации России по национальному принципу (русская нация создает один субъект федерации – как и любая другая нация, политически самоопределяющаяся в рамках российского федеративного государства).

На первый взгляд, “победный” характер⁴⁸ Конституции 1993 г. позволил ее создателям в определенной мере нивелировать различия в статусе субъектов Федерации, провозгласив их равноправными: “Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов – равноправных субъектов Российской Федерации” (ч.1 ст.5 Конституции). Однако Конституция была “победной” не настолько, чтобы последовательно проводить принцип равноправия субъектов Федерации и не дать республикам хотя бы символических привилегий, таких как республиканские государственные языки (ч.2 ст.68 Конституции) и использование республиками в их политической атрибутике слов “государство” и “конституция”: “Республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство” (ч.2 ст.5 Конституции). В противоположность привилегиям республик автономные округа, кроме Чукотского (вышел из состава Магаданской области в 1992 г.), оказались в составе краев и областей (см. 3.2.1.), хотя в Конституции не сказано, что определенные субъекты РФ должны входить в состав других (см. 3.2.3.), и каждый автономный округ вправе выйти из состава области (края). Таким образом, конституционное федеративное устройство структурно отчасти воспроизводит советское административно-территориальное деление России, создает основу для ассиметричной Федерации.

Одновременно воспроизводится и сталинское деление народов (этносов) на “большие” и “малые” – хотя бы в том, что одни создают республики, другие – автономные округа в составе краев и областей, третьим вообще отказано от какого бы то ни было политического самоопределения в рамках РФ. Помимо этого, национально-территориальный принцип построения Федерации не согласуется с конституционным требованием равноправия народов, на котором должна основываться Российская Федерация (ч.3 ст.5). Фактически это равноправие выливается в то, что русский этнос формирует множество субъектов Федерации по территориальному принципу, ненецкий и бурятский – каждый по три, а остальные этносы – по одному субъекту Федерации (ч.1 ст.65 Конституции)⁴⁹. К такому национально-территориальному построению следует относиться как к исторической данности, но при этом говорить о равноправии народов при построении Федерации неуместно.

С точки зрения реального, а не декларативного, равноправия субъектов РФ неважно, как называются отдельные виды субъектов Федерации (автономии или государства), их основные законы (конституции или уставы) и главы исполнительной власти (президенты или губернаторы, мэры). Также можно объяснить, что употребление в тексте ч.2 ст.5 слова “государство” в качестве синонима к слову “республика” не означает, что республики в составе РФ – это “государства в собственном смысле”, или суверенные государства; ибо в ст.4 Конституции однозначно закреплен суверенитет Российской Федерации, а из ч.3 ст.5 вытекает, что республики (государства) составляют лишь части российского государственного целого (“Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти...”). Специфический смысл понятия “равноправие” субъектов РФ вытекает из положений ч.4 ст.5 и ч.3 ст.11 Конституции, которые одновременно предопределяют асимметричность Федерации.

Конституционное равноправие субъектов РФ – это их формальное равенство в сфере разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, равенство возможностей, но не реально приобретенных полномочий. Часть 4 ст.5 устанавливает, что во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты РФ между собой равноправны. Отсюда вытекает, что каждый субъект РФ вправе обладать той же компетенцией, осуществлять те же полномочия (по тем же предметам ведения), что и любой другой субъект РФ. Но отсюда не вытекает, что все субъекты РФ реально обладают одинаковой компетенцией. Ч.3 ст.11 устанавливает, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти субъектов РФ осуществляется: 1) Конституцией, определяющей одинаковые для всех субъектов РФ рамки их ведения (ст.71 и ст.72 Конституции содержат перечни вопросов, которые находятся соответственно в ведении Федерации и совместном ведении Федерации и ее субъектов); 2) Федеративным договором, который, однако, не может изменить конституционное разграничение предметов ведения (см. 7.3.); 3) иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Последнее означает, что формально равные в отношениях с федеральным центром субъекты РФ могут реально приобретать разные полномочия при соблюдении одинаковых для всех конституционных рамок компетенции; федеральные органы государственной власти вправе, но не обязаны, заключать с органами власти разных субъектов РФ одинаковые договоры о разграничении предметов ведения и полномочий.

Возможность заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий в соответствии со ст.11 Конституции создает дополнительную асимметрию Федерации. Заключенные договоры вплоть до конца 1995 г. носили политический, конъюнктурный характер, служа подтверждением “особых прав” республик в составе России по сравнению с другими субъектами (с которыми подобные договоры вплоть до конца 1995 г. не заключались). Посредством таких договоров республики фактически расширили круг своих полномочий по сравнению с другими субъектами Федерации, чем изначально была подорвана возможность фактически равной компетенции всех субъектов РФ.

То обстоятельство, что в ч.3 ст.5 и ч.3 ст.11 Конституции говорится именно об органах государственной власти, а не о Российской Федерации и ее субъектах, показывает, что речь идет не о суверенных субъектах международного права, а о государственных органах, осуществляющих конституционную компетенцию Федерации и ее субъектов и полномочных заключать договоры о разграничении этой компетенции, не противоречащие конституционному разграничению компетенции. Следовательно, договорами здесь можно регулировать лишь то, что не урегулировано Конституцией (см. 3.5.1.; 7.3.).

Асимметричность Федерации имеет и политическую подоплеку. Спе­ци­фи­ка рос­сий­ско­го “фе­де­ра­лиз­ма” обу­слов­ле­на на­чавшим­ся еще при гор­ба­чев­ском ре­жи­ме про­цес­сом ого­су­дар­ст­вления соб­ст­вен­но­сти (быв­ше­го фор­маль­но об­ще­на­род­но­го дос­тояния) при од­но­вре­мен­ной при­ва­ти­за­ции, уча­стие в ко­то­рой ста­ло при­ви­ле­ги­ей не­ко­то­рых свя­зан­ных с вла­стью со­ци­аль­ных групп (см. 1.3.5.). Смысл это­го про­цес­са за­клю­ча­ет­ся в со­еди­не­нии пуб­лич­ной по­ли­ти­че­ской вла­сти и соб­ст­вен­но­сти (чем боль­ше вла­сти, тем боль­ше ареал и состав ее соб­ст­вен­но­сти)⁵⁰. От­сю­да, с од­ной сто­ро­ны, стрем­ле­ние ре­гио­наль­ных по­ли­ти­че­ских элит к мак­си­маль­но­му обо­соб­ле­нию от цен­траль­ной вла­сти (цен­тро­беж­ная тен­ден­ция, раз­ру­шаю­щая це­ло­ст­ность го­су­дар­ст­ва и в прин­ци­пе про­ти­во­ре­ча­щая фе­де­ра­лиз­му), тре­бо­ва­ния не­ко­то­рых субъ­ек­тов Рос­сий­ской Фе­де­ра­ции при­знать их суверенитет (см. 1.4.2.). С дру­гой сто­ро­ны, этой тен­ден­ции про­ти­во­сто­ит уни­та­ри­ст­ское стрем­ле­ние цен­траль­ной вла­сти, ко­то­рое и по­зво­ля­ет со­хра­нить го­су­дар­ст­вен­ную це­ло­ст­ность. В ча­ст­но­сти, оно вы­ра­жа­ет­ся в ха­рак­те­ре фи­нан­со­вой сис­те­мы, ко­то­рую ни­как нель­зя на­звать фе­де­ра­тив­ной.

Ме­ж­ду тем, спе­ци­фи­че­ский ха­рак­тер фи­нан­со­вой сис­те­мы в фе­де­ра­тив­ном го­су­дар­ст­ве – это ко­рен­ной во­прос фе­де­ра­лиз­ма. От его ре­ше­ния за­ви­сит, ста­нут ли ре­аль­но­стью су­ве­ре­ни­тет фе­де­ра­ции и не­за­ви­си­мость ее субъ­ек­тов при осу­ще­ст­в­ле­нии их пол­но­мо­чий. “Это сво­его ро­да “клят­ва на вер­ность” фе­де­ра­тив­но­му го­су­дар­ст­вен­но­му строю, по­сколь­ку имен­но в этой свя­зи ре­ша­ет­ся, на­сколь­ко силь­ны в дей­ст­ви­тель­но­сти го­су­дар­ст­ва – чле­ны фе­де­ра­ции по от­но­ше­нию к фе­де­ра­тив­но­му го­су­дар­ст­ву в це­лом”⁵¹. Фе­де­ра­тив­ная фи­нан­со­вая сис­те­ма стро­ит­ся на со­че­та­нии прин­ци­пов ав­то­ном­но­сти и со­ли­дар­но­сти субъ­ек­тов фе­де­ра­ции. Это оз­на­ча­ет, что субъ­ек­ты фе­де­ра­ции са­мо­стоя­тель­но фор­ми­ру­ют свои бюд­же­ты, а за­тем, по­сред­ст­вом уча­стия в фе­де­раль­ных ор­га­нах вла­сти, ре­ша­ют во­про­сы ока­за­ния по­мо­щи ну­ж­даю­щим­ся ре­гио­нам за счет фе­де­раль­но­го бюд­же­та. В Рос­сии же цен­траль­ная власть, по­ми­мо суб­си­дий, при фор­ми­ро­ва­нии фе­де­раль­но­го бюд­же­та про­из­воль­но пре­дос­тав­ля­ет ре­гио­нам фи­нан­со­вые при­ви­ле­гии, “ос­тав­ля­ет” им боль­шую или мень­шую часть средств фе­де­раль­ных на­ло­гов – в за­ви­си­мо­сти от то­го, ка­ко­вы ее ин­те­ре­сы в со­от­вет­ст­вую­щем ре­гио­не. По­это­му, с од­ной сто­ро­ны, “бед­ные” ре­гио­ны на­хо­дят­ся в су­ще­ст­вен­ной за­ви­си­мо­сти от цен­тра, с дру­гой – “бо­га­тые” тре­бу­ют для се­бя рас­ши­ре­ния сфе­ры ис­клю­чи­тель­ных пол­но­мо­чий. Та­ким об­ра­зом, го­су­дар­ст­вен­ное уст­рой­ст­во Рос­сии – это не фе­де­ра­ция, а не­кое со­стоя­ние ди­на­ми­че­ско­го рав­но­ве­сия ме­ж­ду уг­ро­зой раз­ва­ла стра­ны и ком­пен­си­рую­щей ее уни­та­ри­ст­ской тен­ден­ци­ей. В пер­спек­ти­ве (ес­ли, ко­неч­но, пре­ж­де не по­бе­дит од­на из кон­ку­ри­рую­щих тен­ден­ций) фе­де­ра­тив­ное го­су­дар­ст­вен­ное уст­рой­ст­во сло­жит­ся не рань­ше, чем сфор­ми­ру­ет­ся гра­ж­дан­ское об­ще­ст­во, ог­ра­ни­чи­ваю­щее пуб­лич­но-вла­ст­ное вме­ша­тель­ст­во в во­про­сы соб­ст­вен­но­сти и от­де­лен­ное от сфе­ры го­су­дар­ст­ва, где ре­ша­ют­ся во­про­сы пуб­лич­ной по­ли­ти­че­ской вла­сти. И толь­ко в та­кой си­туа­ции воз­мож­на фе­де­ра­ция.