5.7. Гарантии местного самоуправления

В ст.133 закрепляются юридические гарантии, установленные на федеральном уровне и преследующие цели: во-первых, создания правовых (в том числе – судебных) механизмов защиты и восстановления нарушенных прав населения (местных сообществ) на самоуправление; во-вторых, обеспечения самостоятельности органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления в их взаимоотношениях с органами государственной власти.

Конкретизируя норму ст.133 Конституции о судебных гарантиях, Закон 1995 г. (ст.46) определяет круг субъектов, правомочных обращаться в суд за защитой прав местного самоуправления. Это, во-первых, граждане, проживающие на территории муниципального образования (члены местного сообщества); причем допустимы как индивидуальные, так и коллективные жалобы. Во-вторых – органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления, перечень которых определяется уставом муниципального образования³¹³. При этом отсутствуют какие-либо ограничения на возможность обращения в суд граждан или органов местного самоуправления по поводу признания недействительными любых актов, нарушающих права местного самоуправления. Например, акт представительного органа местного самоуправления может быть признан недействительным на основе обращения в суд не только граждан, но и другого органа местного самоуправления – местной администрации, главы муниципального образования (равно как и наоборот).

Особенностью юридической природы актов местного самоуправления является то, что они не могут быть отменены никаким другим органом или должностным лицом, кроме тех, кто их принял. Что же касается полномочий суда, то он, не отменяя правовой акт, может признать его противоречащим закону: если акт издан органом или должностным лицом с превышением предоставленной им законом компетенции или в пределах компетенции, но с нарушением действующего законодательства. В случаях, когда нормативный акт был опубликован в средствах массовой информации, суд вправе обязать редакцию средств массовой информации опубликовать в установленный срок сообщение о принятом решении (ст.35 Закона РФ "О средствах массовой информации").

Касательно формы судопроизводства, Закон 1995 г. закрепляет только право граждан и органов местного самоуправления "предъявлять в суд или арбитражный суд иски о признании недействительными нарушающих права местного самоуправления актов" (ст.46). То есть речь идет только об исковом производстве, что не соответствует Конституции. Ст.133 предполагает возможность как искового спора (между истцом и ответчиком) по поводу прав местного самоуправления (в соответствии со ст.126 ГПК РФ), так и рассмотрение в суде жалобы на действия органов власти, должностных лиц, если этими действиями, совершенными в сфере административно-правовых отношений, нарушаются права жителей муниципального образования, но спора о самом праве не возникает (ст.ст. 231, 239-1 ГПК РФ; Закон РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" от 27 апреля 1993 г. с последующими изменениями). Дела о признании недействительными актов, нарушающих права местного самоуправления, могут рассматривать как суды общей юрисдикции, так и арбитражные суды.

Судебная защита прав местного самоуправления от их нарушения в законах обеспечивается конституционным правосудием. Конституционный Суд РФ вынес ряд решений, имеющих принципиальное значение для развития местного самоуправления. Это прежде всего постановления Конституционного Суда: от 1 февраля 1996 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Устава – Основного Закона Читинской области; от 18 января 1996 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края; от 30 мая 1996 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ". Особое значение имеет постановление Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. по "удмуртскому делу", которое далеко не во всем соответствует интересам местного самоуправления и может отрицательно повлиять на его развитие.

Конституционные (уставные) суды субъектов РФ призваны давать оценку конституционности нормативных актов не только органов государственной власти субъектов Федерации, но и органов местного самоуправления. Поэтому, например, Постановлением Конституционного Суда РФ от 4 апреля 1996 г. было прекращено производство по делу в части, касающейся оспариваемых нормативных актов, принятых администрацией города Воронежа по вопросам о контроле за миграционными процессами в г. Воронеже. В компетенцию уставных судов должно входить, как закрепляется, например, в ст.60 Устава Свердловской области, и рассмотрение споров о компетенции между органами государственной власти области и органами местного самоуправления.

Поскольку не только ограничение полномочий местного самоуправления, но и наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями без их согласия, равно как и передача им государственных полномочий без надлежащего обеспечения, являются нарушениями прав местного самоуправления, то соответствующие акты государственной власти могут быть оспорены в суде – вплоть до Конституционного Суда РФ, если в его компетенции находится проверка конституционности соответствующих актов.

Ст.133 говорит о том, что правом на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, гарантируется местное самоуправление, но не осуществление государственных полномочий органами местного самоуправления. Следовательно, если увеличение расходов или уменьшение доходов органов местного самоуправления происходит в результате государственных решений, принятие которых не зависит от органов местного самоуправления, то потери должны компенсироваться органами, принявшими эти решения, даже если это федеральные и региональные законы. Но если дополнительные расходы требуются вследствие того, что финансовые средства, предусмотренные в федеральном бюджете или бюджете субъекта Федерации, оказываются недостаточными для осуществления государственных полномочий, переданных органу местного самоуправления на основе закона и соглашения, то орган местного самоуправления прежде всего вправе не нести эти расходы (см. 5.5.1.). Далее этот орган вправе отказаться от государственных полномочий по причине ненадлежащего финансирования. И только в том случае, если компетентным государственным органом в одностороннем порядке будет принято решение, обязывающее орган местного самоуправления осуществлять государственные полномочия независимо от достаточности переданных для их осуществления средств (а это скажется на решении основных задач местного самоуправления), возникает право на компенсацию дополнительных расходов в смысле ст.133 Конституции. Однако, как уже говорилось, практика противоречит Конституции (см. 5.6.).

Ст.133 Конституции содержит запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными законами. Эта норма имеет универсальный, своего рода, итоговый характер. Она адресована неопределенному кругу субъектов, которые могли бы своими решениями или действиями ограничить права местного самоуправления. Это, прежде всего, органы государственной власти всех уровней, их должностные лица: ни указы Президента РФ, ни постановления Правительства РФ, ни законы субъектов Федерации не могут сужать права местного самоуправления.

Данное положение ст.133 обязывает субъектов Федерации рассматривать федеральные нормы, гарантирующие права местного самоуправления, в качестве своеобразного муниципально-правового минимума, ниже которого не может опускаться региональное законодательство. В Законе 1995 г. прямо установлено, что законодательное регулирование субъектами РФ вопросов местного самоуправления осуществляется в соответствии с Конституцией РФ и настоящим Федеральным законом (п.2 ст.7). Поэтому Конституционный Суд РФ, оценивая конституционность актов субъектов Федерации по вопросам местного самоуправления, должен соотносить их не только с нормами Конституции, но и с требованиями федерального законодательства и прежде всего – Закона 1995 г. Как ни странно, это не было принято во внимание Конституционным Судом РФ при рассмотрении "удмуртского дела", когда в вопросе о конституционности Закона Удмуртской Республики "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" за основу были взяты Конституция РФ (что вполне естественно) и ... Конституция Республики Удмуртия (?); вопросом же о соответствии республиканского Закона федеральному Закону 1995 г. Конституционный Суд пренебрег³¹⁴. Такой подход тем более вызывает сомнение, если учитывать, что местное самоуправление находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (п."н" ч.1 ст.72), а по вопросам, находящимся в совместном ведении, законы субъектов Федерации не могут противоречить принятому федеральному закону (ч.5 ст.76).

Закон 1995 г. требует соответствия федеральных законов, устанавливающих нормы муниципального права, не только Конституции РФ, но и самому Закону 1995 г. (ч.2 п.3 ст.7). Это положение Закона следует толковать как конкретизацию конституционно-правового запрета на ограничение прав местного самоуправления. Поэтому требование соответствия Закону 1995 г. всех других федеральных законов вполне допускает "несоответствие" Закону 1995 г. федерального законодательства, расширяющего права местного самоуправления и т.п.