5.1. Субъекты местного самоуправления

Ч.1 ст.130 использу­ет по­ня­ти­е "на­се­ле­ние", а ч.2 – "гра­ж­да­не", так как сис­те­ма пер­вич­ных субъ­ек­тов ме­ст­но­го са­мо­управ­ле­ния является двух­уров­не­вой. Во-первых, право на самоуправление принадлежит по­се­лен­че­ской со­ци­аль­ной общ­но­сти, про­жи­ваю­щей на тер­ри­то­рии му­ни­ци­паль­но­го об­ра­зо­ва­ния, что со­от­вет­ст­ву­ет кон­сти­ту­ци­он­но­му по­ня­тию "на­се­ле­ние" (ч.1 ст.130, ч.ч.1 и 2 ст.131). "На­се­ле­ние" – это пер­вич­ная со­ци­аль­но-тер­ри­то­ри­аль­ная общ­ность, яв­ляю­щая­ся субъ­ек­том пер­вич­ных са­мо­управ­лен­че­ских прав кол­лек­тив­но­го ха­рак­те­ра. Фе­де­раль­ный за­кон "Об об­щих прин­ци­пах ор­га­ни­за­ции ме­ст­но­го са­мо­управ­ле­ния в Рос­сий­ской Фе­де­ра­ции" 1995 г. (да­лее – Закон 1995 г.) так­же ши­ро­ко поль­зу­ет­ся этим по­ня­ти­ем. В за­ко­но­да­тель­ст­ве субъ­ек­тов Фе­де­ра­ции и ус­та­вах му­ни­ци­паль­ных об­ра­зо­ва­ний ре­гио­нов Рос­сии наряду с по­ня­тием "на­се­ле­ние" используется понятие "ме­ст­ное со­об­ще­ст­во"³⁰⁵. По­доб­ное по­ни­ма­ние ме­ст­но­го со­об­ще­ст­ва со­от­вет­ст­ву­ет и Ев­ро­пей­ской Хар­тии ме­ст­но­го са­мо­управ­ле­ния 1985 г.

Вто­рым по­ня­ти­ем, от­ра­жаю­щим сис­те­му пер­вич­ных субъ­ек­тов ме­ст­но­го са­мо­управ­ле­ния, яв­ля­ет­ся ис­поль­зуе­мое в ч.2 ст.130 по­ня­тие "гра­ж­да­не". В нем уже на­хо­дит от­ра­же­ние ин­ди­ви­ду­аль­но-лич­но­ст­ный ас­пект ме­ст­но­го са­мо­управ­ле­ния. Субъектами самоуправления при­зна­ют­ся гра­ж­да­не как ин­ди­ви­дуа­ли­зи­ро­ван­ные уча­ст­ни­ки ме­ст­но­го са­мо­управ­ле­ния (об­ла­даю­щие из­би­ра­тель­ны­ми и дру­ги­ми кон­сти­ту­ци­он­ны­ми пра­ва­ми), а не про­сто на­се­ле­ние как по­се­лен­че­ская общ­ность лю­дей. Пра­ва и сво­бо­ды че­ло­ве­ка и гра­ж­да­ни­на ре­аль­но долж­ны оп­ре­де­лять дея­тель­ность ме­ст­но­го са­мо­управ­ле­ния (ст.18 Кон­сти­ту­ции).

Вы­бор­ные и дру­гие му­ни­ци­паль­ные ор­га­ны, о ко­то­рых речь идет в ч.2 ст.130, яв­ля­ют­ся вто­рич­ны­ми субъ­ек­та­ми ме­ст­но­го са­мо­управ­ле­ния. Их пол­но­мо­чия про­из­вод­ны от кол­лек­тив­ных прав ме­ст­ных со­об­ществ и ин­ди­ви­ду­аль­ных са­мо­управ­лен­че­ских прав гра­ж­дан как чле­нов этих со­об­ществ.

5.2. Сфера реализации местного самоуправления

5.2.1. Вопросы местного значения

Сфе­ра реа­ли­за­ции ме­ст­но­го са­мо­управ­ле­ния определяется в ч.1 ст.130 Конституции через по­ня­тие "во­про­сы ме­ст­но­го зна­че­ния", со­дер­жа­ние которого отчасти раскрывается в ч.1 ст.132: это вопросы муниципальной собственности, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, охрана общественного порядка и “иные вопросы местного значения”.

Далее содержание этого понятия конкретизируется в Законе 1995 г. Ст.1 За­ко­на да­ет два кри­те­рия ква­ли­фи­ка­ции во­про­сов ме­ст­но­го зна­че­ния в ка­че­ст­ве та­ко­вых: ма­те­ри­аль­ный кри­те­рий – эти во­про­сы долж­ны ка­сать­ся не­по­сред­ст­вен­но­го обес­пе­че­ния жиз­не­дея­тель­но­сти на­се­ле­ния му­ни­ци­паль­но­го об­ра­зо­ва­ния – и фор­маль­но-юри­ди­че­ский – они долж­ны быть от­не­се­ны к во­про­сам ме­ст­но­го зна­че­ния ус­та­вом му­ни­ци­паль­но­го об­ра­зо­ва­ния в со­от­вет­ст­вии с Кон­сти­ту­ци­ей РФ, со­от­вет­ст­вую­щим фе­де­раль­ным за­ко­ном, за­ко­на­ми субъ­ек­тов Рос­сий­ской Фе­де­ра­ции. Ма­те­ри­аль­ный кри­те­рий но­сит во мно­гом оце­ноч­ный ха­рак­тер. По­это­му Закон 1995 г. (ст.6) да­ет пе­ре­чень со­от­вет­ст­вую­щих во­про­сов из три­дца­ти по­зи­ций, причем пе­ре­чень не яв­ля­ет­ся ис­чер­пы­ваю­щим³⁰⁶.

Кон­сти­ту­ци­он­ное по­ня­тие "во­про­сы ме­ст­но­го зна­че­ния" рас­смат­ри­ва­ет­ся в За­ко­не 1995 г. как со­став­ная часть пред­ме­тов ве­де­ния ме­ст­но­го са­мо­управ­ле­ния. Взя­тые вме­сте с пол­но­мо­чия­ми, ко­то­рые реа­ли­зу­ют­ся в рам­ках со­от­вет­ст­вую­щих пред­ме­тов ве­де­ния, они со­став­ля­ют ком­пе­тен­цию ме­ст­но­го са­мо­управ­ле­ния. В этом пла­не ис­поль­зуе­мые в ст.12 и ст.130 Конституции фор­му­лы (со­от­вет­ст­вен­но, "в пре­де­лах сво­их пол­но­мо­чий" и "во­про­сы ме­ст­но­го зна­че­ния") име­ют со­пря­жен­ное, но не­то­ж­де­ст­вен­ное зна­че­ние.

За­ко­н 1995 г., с одной стороны, называет во­про­сы ме­ст­но­го зна­че­ния, которые могут решаться органами местного самоуправления самостоятельно, на основе муниципальной собственности. С другой стороны, некоторые из вопросов сформулированы так, что, во­пре­ки ст.130 Кон­сти­ту­ции, получились некие предметы со­вме­ст­но­го ве­де­ния ме­ст­но­го са­мо­управ­ле­ния и ор­га­нов го­су­дар­ст­вен­ной вла­сти. В ст.6 За­ко­на го­во­рится не только о са­мо­стоя­тель­ном ре­ше­нии на­се­ле­ни­ем со­от­вет­ст­вую­щих во­про­сов, но и о "со­дей­ст­вии за­ня­то­сти на­се­ле­ния" (п.28 ст.6), об "уча­стии в ох­ра­не ок­ру­жаю­щей сре­ды" (п.29), что уже отнесено в ст.72 Конституции к компетенции государственной власти. По­доб­ная не­оп­ре­де­лен­ность в за­кре­п­ле­нии пред­ме­тов ве­де­ния ме­ст­но­го са­мо­управ­ле­ния размывает границу между сферами государственной власти и местного самоуправления, и в те­ку­щем за­ко­но­да­тель­ст­ве не вы­дер­жи­ва­ют­ся не толь­ко тре­бо­ва­ния ст.130 Кон­сти­ту­ции о "са­мо­стоя­тель­ном ре­ше­нии на­се­ле­ни­ем во­про­сов ме­ст­но­го зна­че­ния", но и рам­ки ус­та­нов­лен­ных ст.6 За­ко­на во­про­сов, от­но­ся­щих­ся к ве­де­нию ме­ст­но­го са­мо­управ­ле­ния.