4.3.7. Двух­па­лат­ная струк­ту­ра Фе­де­раль­но­го Со­б­ра­ния

Со­глас­но ч.1 ст.95 Кон­сти­ту­ции Фе­де­раль­ное Со­б­ра­ние со­сто­ит из двух па­лат – Со­ве­та Фе­де­ра­ции и Го­су­дар­ст­вен­ной Ду­мы. При раз­ра­бот­ке про­ек­та и при­ня­тии дей­ст­вую­щей Кон­сти­ту­ции Рос­сии прак­ти­че­ски ни­кто не ста­вил под со­мне­ние це­ле­со­об­раз­ность со­хра­не­ния двух­па­лат­ной струк­ту­ры пар­ла­мен­та²⁶². Та­кая струк­ту­ра про­ис­те­ка­ет из фе­де­ра­тив­но­го го­су­дар­ст­вен­но­го уст­рой­ст­ва, ко­гда од­на из па­лат яв­ля­ет­ся па­ла­той об­ще­на­род­но­го пред­ста­ви­тель­ст­ва, а в дру­гой па­ла­те реа­ли­зу­ет­ся пред­ста­ви­тель­ст­во субъ­ек­тов фе­де­ра­ции. Поч­ти все фе­де­ра­ции в ми­ре име­ют двух­па­лат­ную струк­ту­ру пар­ла­мен­тов. Од­но­па­лат­ны­ми яв­ля­ют­ся пар­ла­мен­ты фе­де­ра­ций Ко­мор­ские ост­ро­ва и Тан­за­ния. Прав­да, в по­след­ней из упо­мя­ну­тых фе­де­ра­ций один из двух субъ­ек­тов фе­де­ра­ции (Зан­зи­бар) име­ет спе­ци­аль­но для не­го вы­де­лен­ное фик­си­ро­ван­ное ко­ли­че­ст­во мест в од­но­па­лат­ном пар­ла­мен­те²⁶³. Осо­бая си­туа­ция су­ще­ст­ву­ет в ФРГ, где мно­гие уче­ные не при­зна­ют Бун­дес­рат – ор­ган зе­мель­но­го пред­ста­ви­тель­ст­ва – па­ла­той пар­ла­мен­та²⁶⁴. Од­на­ко, на мой взгляд, во­прос нель­зя счи­тать пол­но­стью за­кры­тым, по­сколь­ку Бун­дес­рат вы­пол­ня­ет прак­ти­че­ски все функ­ции, при­су­щие верх­ним па­ла­там пар­ла­мен­тов дру­гих стран, а спо­соб его фор­ми­ро­ва­ния не мо­жет слу­жить ре­шаю­щим ар­гу­мен­том, так как ми­ро­вая прак­ти­ка изо­би­лу­ет са­мы­ми раз­но­об­раз­ны­ми и да­ле­ко не все­гда де­мо­кра­тич­ны­ми спо­со­ба­ми фор­ми­ро­ва­ния верх­них па­лат пар­ла­мен­тов, ни­чуть не ли­шая эти па­ла­ты пра­ва быть па­ла­та­ми пар­ла­мен­тов²⁶⁵.

Двух­па­лат­ная струк­ту­ра Фе­де­раль­но­го Со­б­ра­ния пред­по­ла­га­ет и зна­чи­тель­ную са­мо­стоя­тель­ность па­лат, что про­яви­лось в их ком­пе­тен­ции и в том, что они за­се­да­ют раз­дель­но (ч.1 ст.100). Кон­сти­ту­ция (ч.3 ст.100) пре­ду­смат­ри­ва­ет толь­ко три слу­чая, ко­гда Со­вет Фе­де­ра­ции и Го­су­дар­ст­вен­ная Ду­ма мо­гут со­би­рать­ся для со­вме­ст­ных за­се­да­ний (да и то не обя­за­ны): во-пер­вых, для за­слу­ши­ва­ния по­сла­ний Пре­зи­ден­та РФ, во-вто­рых, с це­лью за­слу­ши­ва­ния по­сла­ний Кон­сти­ту­ци­он­но­го Су­да, в-треть­их, для за­слу­ши­ва­ния вы­сту­п­ле­ний ру­ко­во­ди­те­лей ино­стран­ных го­су­дарств.

4.3.8. Не­ко­то­рые во­про­сы функ­цио­ни­ро­ва­ния па­лат

Ч.2 ст.100 Кон­сти­ту­ции про­воз­гла­ша­ет прин­цип от­кры­то­сти за­се­да­ний па­лат как об­щее пра­ви­ло. Ис­клю­че­ние из это­го пра­ви­ла мо­жет быть сде­ла­но по ре­ше­нию са­мой па­ла­ты боль­шин­ст­вом го­ло­сов для ка­ж­до­го от­дель­но­го за­се­да­ния, при­чем не­об­хо­ди­мость со­хра­не­ния кон­фи­ден­ци­аль­но­сти долж­на быть серь­ез­но мо­ти­ви­ро­ва­на. Прин­цип от­кры­то­сти яв­ля­ет­ся об­щим пра­ви­лом прак­ти­че­ски для всех пар­ла­мен­тов ми­ра. Ре­аль­ное во­пло­ще­ние это­го прин­ци­па в жизнь в па­ла­тах Фе­де­раль­но­го Со­б­ра­ния весь­ма за­труд­ни­тель­но, так как нет да­же три­бун для пуб­ли­ки. Од­на­ко от­час­ти от­кры­тость обес­пе­чи­ва­ет­ся пу­тем пря­мой транс­ля­ции за­се­да­ний на мо­ни­то­ры, рас­по­ло­жен­ные в том чис­ле и в по­ме­ще­нии, ку­да име­ют дос­туп все, имею­щие про­пуск (хо­тя бы од­но­ра­зо­вый) в зда­ние со­от­вет­ст­вую­щей па­ла­ты пар­ла­мен­та. Впро­чем, для “пуб­ли­ки с ули­цы” про­бле­ма­тич­ным яв­ля­ет­ся и по­лу­че­ние про­пус­ка в зда­ние па­ла­ты²⁶⁶.

Фе­де­раль­ное Со­б­ра­ние яв­ля­ет­ся по­сто­ян­но дей­ст­вую­щим ор­га­ном (ч.1 ст.99 Кон­сти­ту­ции). Вме­сте с тем пре­ры­ви­стость ра­бо­ты Го­су­дар­ст­вен­ной Ду­мы за­ло­же­на уже в ее пе­рио­ди­че­ском пе­ре­из­бра­нии. По­это­му, что­бы в ка­кой-то ме­ре из­бе­жать не­га­тив­ных по­след­ст­вий этой пре­ры­ви­сто­сти и по­яв­ле­ния пе­рио­дов без­вла­стья, в ч.4 ст.99 Кон­сти­ту­ции ука­зы­ва­ет­ся, что толь­ко “с мо­мен­та на­ча­ла ра­бо­ты Го­су­дар­ст­вен­ной Ду­мы но­во­го со­зы­ва пол­но­мо­чия Го­су­дар­ст­вен­ной Ду­мы преж­не­го со­зы­ва пре­кра­ща­ют­ся”. Пе­рио­ди­че­ское пе­ре­из­бра­ние Го­су­дар­ст­вен­ной Ду­мы по­тре­бо­ва­ло спе­ци­аль­но­го ука­за­ния, в ка­кие сро­ки со­би­ра­ет­ся вновь из­бран­ная Ду­ма на свое пер­вое за­се­да­ние и кто его от­кры­ва­ет (ч.ч.2 и 3 ст.99 Кон­сти­ту­ции). Со­став Со­ве­та Фе­де­ра­ции, как уже ука­зы­ва­лось, об­нов­ля­ет­ся по­сте­пен­но, по ме­ре сме­ны лиц на долж­но­стях глав ис­пол­ни­тель­ной и за­ко­но­да­тель­ной вла­сти субъ­ек­тов РФ. Для Со­ве­та Фе­де­ра­ции по­это­му важ­ность пред­став­ля­ет от­кры­тие лишь са­мо­го пер­во­го за­се­да­ния (см. 7.6.).

Пре­ры­ви­стость ра­бо­ты па­лат Фе­де­раль­но­го Со­б­ра­ния про­яв­ля­ет­ся в сес­си­он­но­сти их ра­бо­ты. Го­су­дар­ст­вен­ная Ду­ма про­во­дит две сес­сии: ве­сен­нюю – с 11 ян­ва­ря до кон­ца ию­ля и осен­нюю с на­ча­ла ок­тяб­ря по ко­нец де­каб­ря ка­ж­до­го го­да. Со­вет Фе­де­ра­ции с се­ре­ди­ны сен­тяб­ря по до се­ре­ди­ны ию­ля сле­дую­ще­го го­да дол­жен со­би­рать­ся не ре­же од­но­го раза в три ме­ся­ца. На де­ле Со­вет Фе­де­ра­ции за­се­да­ет еже­ме­сяч­но. В рам­ках сес­сии Го­су­дар­ст­вен­ная Ду­ма про­во­дит по 2-3 пле­нар­ных за­се­да­ния в не­де­лю. В ос­таль­ное вре­мя ра­бо­та­ют раз­лич­ные внут­рен­ние ор­га­ны и под­раз­де­ле­ния па­лат рос­сий­ско­го пар­ла­мен­та. Эти ор­га­ны и под­раз­де­ле­ния фор­ми­ру­ют­ся и дей­ст­ву­ют на ос­но­ве рег­ла­мен­тов²⁶⁷ па­ла­т Фе­де­раль­но­го Со­б­ра­ния (ч.4 ст.101 Кон­сти­ту­ции). Ру­ко­во­дят ра­бо­той па­лат и ве­да­ют их внут­рен­ним рас­по­ряд­ком пред­се­да­те­ли па­лат и их за­мес­ти­те­ли, ко­то­рые из­би­ра­ют­ся из сво­его со­ста­ва Со­ве­том Фе­де­ра­ции и Го­су­дар­ст­вен­ной Ду­мой со­от­вет­ст­вен­но (ч.ч.1 и 2 ст.101 Кон­сти­ту­ции РФ).

4.3.9. Ко­ми­те­ты и ко­мис­сии па­ла­ты

Весь­ма важ­ные функ­ции вы­пол­ня­ют ко­ми­те­ты и ко­мис­сии па­лат Фе­де­раль­но­го Со­б­ра­ние, ко­то­рые упо­ми­на­ют­ся в п.3 ст.101 Кон­сти­ту­ции. Прак­ти­че­ски все наи­бо­лее зна­чи­мые во­про­сы, рас­смат­ри­вае­мые па­ла­та­ми, про­хо­дят че­рез их ко­ми­те­ты и ко­мис­сии. Все де­пу­та­ты Го­су­дар­ст­вен­ной Ду­мы и все чле­ны Со­ве­та Фе­де­ра­ции сгруп­пи­ро­ва­ны в по­сто­ян­но дей­ст­вую­щие ко­ми­те­ты и ко­мис­сии. Дея­тель­ность ко­ми­те­тов и ко­мис­сий до­воль­но под­роб­но ре­гу­ли­ру­ет­ся рег­ла­мен­та­ми па­лат и ины­ми внут­рен­ни­ми ак­та­ми па­лат. В пе­ри­од ра­бо­ты 1994-1955 г.г. в Со­ве­те Фе­де­ра­ции бы­ли об­ра­зо­ва­ны 3 по­сто­ян­ные ко­мис­сии – по Рег­ла­мен­ту и пар­ла­мент­ским про­це­ду­рам; Ман­дат­ная и Счет­ная – и 11 ко­ми­те­тов – по де­лам Фе­де­ра­ции, Фе­де­ра­тив­но­му до­го­во­ру и ре­гио­наль­ной по­ли­ти­ке; по кон­сти­ту­ци­он­но­му за­ко­но­да­тель­ст­ву и су­деб­но-пра­во­вым во­про­сам; по бюд­же­ту, фи­нан­со­во­му, ва­лют­но­му и кре­дит­но­му ре­гу­ли­ро­ва­нию, де­неж­ной эмис­сии, на­ло­го­вой по­ли­ти­ке и та­мо­жен­но­му ре­гу­ли­ро­ва­нию; по во­про­сам эко­но­ми­че­ской ре­фор­мы, соб­ст­вен­но­сти и иму­ще­ст­вен­ных от­но­ше­ний; по де­лам Со­дру­же­ст­ва Не­за­ви­си­мых Го­су­дарств; по ме­ж­ду­на­род­ным де­лам; по во­про­сам безо­пас­но­сти и обо­ро­ны; по со­ци­аль­ной по­ли­ти­ке; по аг­рар­ной по­ли­ти­ке; по во­про­сам нау­ки, куль­ту­ры и об­ра­зо­ва­ния, по де­лам Се­ве­ра и ма­ло­чис­лен­ных на­ро­дов. В на­стоя­щее вре­мя со­хра­ня­ют­ся те же 3 по­сто­ян­ные ко­мис­сии и 11 ко­ми­те­тов в Со­ве­те Фе­де­ра­ции, од­на­ко не­ко­то­рые из ко­ми­те­тов не­сколь­ко из­ме­ни­ли свою спе­циа­ли­за­цию. На­при­мер, Ко­ми­тет по во­про­сам нау­ки, куль­ту­ры и об­ра­зо­ва­ния пре­об­ра­зо­ван в Ко­ми­тет по нау­ке, куль­ту­ре, об­ра­зо­ва­нию, здра­во­охра­не­нию и эко­ло­гии, а Ко­ми­тет по во­про­сам эко­но­ми­че­ской ре­фор­мы, соб­ст­вен­но­сти и иму­ще­ст­вен­ных от­но­ше­ний пре­об­ра­зо­ван в Ко­ми­тет по во­про­сам эко­но­ми­че­ской по­ли­ти­ки.

В Го­су­дар­ст­вен­ной Ду­ме пер­во­го со­зы­ва (1994-1995 гг.) дей­ст­во­ва­ла 1 по­сто­ян­ная ко­мис­сия – ман­дат­ная – и 23 ко­ми­те­та – по за­ко­но­да­тель­ст­ву и су­деб­но-пра­во­вой ре­фор­ме; по тру­ду и со­ци­аль­ной под­держ­ке; по ох­ра­не здо­ро­вья; по эко­ло­гии; по об­ра­зо­ва­нию, куль­ту­ре и нау­ке; по де­лам жен­щин, се­мьи и мо­ло­де­жи; по бюд­же­ту, на­ло­гам, бан­кам и фи­нан­сам; по эко­но­ми­че­ской по­ли­ти­ке; по соб­ст­вен­но­сти, при­ва­ти­за­ции и хо­зяй­ст­вен­ной дея­тель­но­сти; по аг­рар­ным во­про­сам; по про­мыш­лен­но­сти, строи­тель­ст­ву, транс­пор­ту и энер­ге­ти­ке; по при­род­ным ре­сур­сам и при­ро­до­поль­зо­ва­нию; по обо­ро­не; по безо­пас­но­сти; по ме­ж­ду­на­род­ным де­лам; по де­лам Со­дру­же­ст­ва Не­за­ви­си­мых Го­су­дарств и свя­зи с со­оте­че­ст­вен­ни­ка­ми; по де­лам на­цио­наль­но­стей; по де­лам Фе­де­ра­ции и ре­гио­наль­ной по­ли­ти­ке; по во­про­сам ме­ст­но­го са­мо­управ­ле­ния; по де­лам об­ще­ст­вен­ных объ­е­ди­не­ний и ре­ли­ги­оз­ных ор­га­ни­за­ций; по ор­га­ни­за­ции ра­бо­ты Го­су­дар­ст­вен­ной Ду­мы; по ин­фор­ма­ци­он­ной по­ли­ти­ке и свя­зи; по во­про­сам гео­по­ли­ти­ки. В Го­су­дар­ст­вен­ной Ду­ме вто­ро­го со­зы­ва ос­та­лась та же по­сто­ян­ная Ман­дат­ная ко­мис­сия и бы­ло сфор­ми­ро­ва­но 28 ко­ми­те­тов. По срав­не­нию с пер­вым со­зы­вом Ду­мы поя­ви­лись но­вые ко­ми­те­ты – по де­лам ве­те­ра­нов; по кон­вер­сии и нау­ко­ем­ким тех­но­ло­ги­ям; по ту­риз­му и спор­ту; по про­бле­мам Се­ве­ра – один Ко­ми­тет (по об­ра­зо­ва­нию, куль­ту­ре и нау­ке) раз­де­лил­ся на два (по об­ра­зо­ва­нию и нау­ке и по куль­ту­ре). Два ко­ми­те­та Го­су­дар­ст­вен­ной Ду­мы во вто­ром со­зы­ве не­сколь­ко из­ме­ни­ли свои на­зва­ния: Ко­ми­тет по тру­ду и со­ци­аль­ной под­держ­ке стал на­зы­вать­ся Ко­ми­те­том по тру­ду и со­ци­аль­ной по­ли­ти­ке, а Ко­ми­тет по ор­га­ни­за­ции ра­бо­ты Го­су­дар­ст­вен­ной Ду­мы стал на­зы­вать­ся Ко­ми­те­том по Рег­ла­мен­ту и ор­га­ни­за­ции ра­бо­ты Го­су­дар­ст­вен­ной Ду­мы.

Кро­ме то­го, в па­ла­тах соз­да­ют­ся ко­мис­сии для спе­ци­аль­но­го изу­че­ния ка­ко­го-ли­бо во­про­са или для рас­сле­до­ва­ния ка­ко­го-ли­бо де­ла. На­при­мер, в Со­ве­те Фе­де­ра­ции сфор­ми­ро­ва­ны Вре­мен­ная ко­мис­сия по рег­ла­мен­ту, По­сто­ян­ная на­блю­да­тель­ная ко­мис­сия и др. В Го­су­дар­ст­вен­ной Ду­ме бы­ли соз­да­ны: Ко­мис­сия по ана­ли­зу ито­гов при­ва­ти­за­ции в 1992-1996 го­дах и от­вет­ст­вен­но­сти долж­но­ст­ных лиц за ее не­га­тив­ные ре­зуль­та­ты, Ко­мис­сия по де­лам бе­жен­цев и вы­ну­ж­ден­ных пе­ре­се­лен­цев, Ко­мис­сия по про­вер­ке хо­да при­ва­ти­за­ции РАО “Но­риль­ский ни­кель” и рас­смот­ре­нию вы­зван­ных этим со­ци­аль­но-эко­но­ми­че­ских про­блем и др.