3.5.2. Совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов

Согласно Конституции, компетенция Федерации является либо исключительной, либо совместной – по вопросам ст.72. В последнем случае она осуществляется государственными органами Федерации и ее субъектов, которые вправе принимать законы и иные нормативные акты по вопросам совместной компетенции, но обязаны при этом руководствоваться общими нормативными основами, устанавливаемыми федеральными законами²²¹. В случае противоречия между федеральным законом и любым актом, изданным субъектом Федерации по вопросам ст.72, действует федеральный закон (ч.5 ст.76).

Федерация должна устанавливать лишь общие для всех ее субъектов правовые начала решения вопросов, находящихся в совместном ведении, без детальных предписаний, оставляя это на усмотрение самих субъектов. В этом случае федеральные законы дополняются актами субъектов Федерации и в единстве с ними регулируют определенный круг вопросов, составляющих сферу совместной деятельности. Следовательно, характер данной группы полномочий таков, что для их воплощения в жизнь требуется учет специфических особенностей субъектов Федерации. Это достигается как путем установления Федерацией общей правовой основы при практическом решении вопросов данной группы, так и путем дополнения субъектами Федерации такого рода основ правовыми нормами, учитывающими специфические (национальные, культурные и т.п.) условия их применения в соответствующих субъектах.

Примеры сходного решения проблем федерализма можно обнаружить и в других странах. Так, Конституция Австрии, как и Конституция РФ, закрепляет за субъектами федерации – землями – право законодательного регулирования по определенному кругу вопросов, находящихся в совместном ведении федерации и земель. По австрийской модели распределение полномочий между федерацией и ее субъектами по вопросам, находящимся в их совместном ведении, осуществляется следующим образом: федерация устанавливает общие принципы законодательства, а земли издают конкретизирующие законы и осуществляют исполнительную деятельность (например, в области земельного и трудового законодательства). Вместе с тем, Конституция Австрии предусматривает еще один вариант распределения полномочий по вопросам совместного ведения: законодательство отнесено к ведению федерации, а исполнительная деятельность (то есть проведение его в жизнь) – полномочие земель (так решаются, например, вопросы гражданства, организации и деятельности дорожной полиции). Так же и в ФРГ (помимо конкурирующей компетенции федерации и земель) федеральный законодатель принимает основы законодательства по описанному Основным Законом узкому кругу вопросов, а земельное законодательство конкретизирует общие принципы; федеральные законы самостоятельно исполняются землями, если Основным Законом не установлено иное. Данный вариант распределения законодательных и исполнительных полномочий по вопросам, отнесенным к совместному ведению, российской Конституцией не предусмотрен²²².

По своему содержанию полномочия России по вопросам, отнесенным к совместному ведению Федерации и ее субъектов, могут быть подразделены на подгруппы в зависимости от того, касаются ли они экономической деятельности, социальной сферы, культуры, образования, охраны прав и законных интересов граждан, внешних сношений.

Говоря о совместном ведении Федерации и ее субъектов, хотелось бы отметить одну важную историческую деталь. Конституция 1978 г. по-разному решала вопрос о формах участия субъектов Федерации в законодательном регулировании по данному кругу вопросов: ст.81¹ предусматривала необходимость издания основ законодательства, в соответствии с которыми органы власти республик в составе РСФСР осуществляли собственное правовое регулирование; подобное положение предусматривала ст.84⁴ в отношении автономий; и только ст.84¹¹ в отношении административно-территориальных образований разрешала им осуществлять собственное правовое регулирование до принятия соответствующих федеральных актов по вопросам совместного ведения. Конституция РФ 1993 г. не дает ясного ответа на эти вопросы, но представляется возможным распространить подобный подход на все субъекты Федерации, так как необходимость регулирования различных сфер общественной жизни требует незамедлительного правового регулирования, что быстрее возможно осуществить на уровне субъектов Федерации. Безусловно, после принятия соответствующего федерального закона в данной сфере, ранее изданные акты субъектов должны быть приведены в соответствие с ним.

В ст.72 Конституции 1993 г. закреплены вопросы, находящиеся в совместном ведении Федерации и ее субъектов. Однако описание предметов совместного ведения еще не объясняет, что в этих сферах правомочна делать Федерация, а что – ее субъекты. Для разграничения компетенции нужно еще указать полномочия (и предметы ведения) Федерации, с одной стороны, и полномочия ее субъектов, с другой, – в каждой сфере совместного ведения. Иногда эти полномочия закреплены прямо в Конституции РФ, но в большинстве случаев разграничение полномочий в сферах совместного ведения содержится в федеральном законодательстве и договорах органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.

Конституция, с одной стороны, пошла по пути некоторого сужения предметов совместного ведения. К исключительному ведению Федерации теперь относятся судоустройство и регулирование интеллектуальной собственности. Второе изменение объясняется развитием рыночных отношений, требующих срочного и единообразного разрешения накопившихся в области интеллектуальной собственности проблем. В судоустройстве также необходимо установить единообразие, а главное – свести к минимуму зависимость судов от региональной власти.

С другой стороны, в перечень вопросов, относящихся к совместному ведению Федерации и ее субъектов, включены два новых положения: вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами (п.“в” ч.1 ст.72) и координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации (п.“о”). Причем вовлечение субъектов Федерации в международно-договорные и внешнеэкономические отношения представляется спорным с точки зрения конституционного принципа федерализма.

В настоящее время в условиях роста значения субъектов Федерации необходимо ясно определиться с тем, какие права в сфере совместного ведения имеет Федерация и какие – ее субъекты, что можно сделать путем внесения соответствующих положений в федеральное законодательство. Так, в области образования компетенция распределяется следующим образом (п.“е” ч.1 ст.72 Конституции РФ). Федерация определяет его виды, сочетание бесплатности и платности обучения, устанавливает федеральные образовательные стандарты, утверждает профессиональные требования, предъявляемые к работникам учебных заведений и органов управления образования, устанавливает правила приема в учебные заведения, утверждает единые учебники по ряду предметов, организует научные исследования в вузах, присваивает ученые звания доцента и профессора, в ведении Федерации находятся вузы, готовящие кадры для всей Федерации. Основной же объем работы по организации образования падает на субъекты Федерации. В области культуры Федерация ограничивается законодательным закреплением основных принципов организации этой отрасли и непосредственным управлением небольшим числом учреждений культуры, имеющих общефедеральное значение, а также осуществлением международных культурных связей и определением пообъектного состава памятников истории и культуры федерального значения и потому подлежащих особой охране.

В области семейного законодательства (п.“к” ст.72), согласно новому кодексу, регулирование семейных отношений осуществляется федеральным законодательством, за исключением полномочий, прямо отнесенных по кодексу к ведению субъектов Федерации (например, случаи снижения брачного возраста) и полномочий по вопросам, кодексом не урегулированным.

В законодательстве об окружающей среде детальное разграничение полномочий в области использования и охраны природных ресурсов между Федерацией и ее субъектами осуществлено федеральными законами, принятыми в 1995 г. (новая редакция закона о недрах, законы об особо охраняемых природных территориях и лечебных местностях), что позволило снять противоречия, возникшие из-за того, что некоторые субъекты (например, Якутия) приняли, не дожидаясь такого размежевания, свои, широкие по содержанию правовые акты по упомянутым сферам, отнеся к своему ведению все регулирование эксплуатации природных ресурсов и охраны окружающей среды на своей территории.

Согласно п.“о” ч.1 ст.72 Конституции к совместному ведению относится, в частности, координация внешнеэкономических связей субъектов Федерации. В чем заключается эта координация и каковы здесь полномочия России определяет федеральный закон “О государственном регулировании внешнеторговой деятельности”.

Ст.7 данного Закона раскрывает содержание термина “координация внешнеэкономических связей субъектов Федерации”, относя к ней координацию внешнеторговой (экспортной) деятельности в целях максимальной реализации экспортного потенциала субъектов Федерации, координацию деятельности субъектов Федерации по созданию и функционированию свободных экономических зон, регулированию приграничной торговли, а также информационное обеспечение и формирование межрегиональных программ внешнеторговой деятельности. Координация деятельности субъектов Федерации в этой сфере осуществляется федеральным органом исполнительной власти путем принятия и реализации решений по вышеназванным вопросам по согласованию с соответствующими органами субъектов Федерации, чьи внешнеторговые интересы этим решением затрагиваются, а также путем взаимного обмена информацией между ними в данной области.

Однако необходимо подчеркнуть, что по многим сферам совместного ведения все еще требуется детальное разграничение полномочий между Федерацией и ее субъектами путем принятия новых и дополнения уже существующих федеральных законов, а также путем заключения договоров Федерации с ее субъектами. Такой процесс необходим, например, по вопросу о разграничении государственной собственности (п.”г” ч.1 ст.72 Конституции) и по другим вопросам, отнесенным к совместному ведению. Особый вопрос – установление общих принципов налогообложения в России (п.”и” ч.1 ст.72), о чем дополнительно упоминается в ч.3 ст.75 (см. 3.6.).

Кроме этого, при рассмотрении законопроектов по вопросам совместной компетенции возникают проблемы учета мнений (позиций) субъектов Российской Федерации при принятии законов по предметам совместного ведения. Характерной чертой нынешнего законодательного процесса в России является то, что субъекты Федерации активно используют возможности опережающего правотворчества по предметам совместного ведения при отсутствии федерального законодательства. При этом Конституционный Суд РФ своим Постановлением от 4 апреля 1996 г. установил, что Конституция РФ не запрещает субъектам Федерации осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов²²³. Таким образом, на конкретный краткосрочный период (до принятия федерального закона) субъекты Федерации по предметам совместного ведения с Федерацией фактически обладают полномочиями конкурирующей законодательной компетенции. Но после принятия федерального закона соответствующие законы и иные нормативные акты субъектов не утрачивают силу автоматически, а продолжают действовать в части, не противоречащей федеральному закону.