7.6. Введение суда присяжных

Абзац первый п.6 раздела второго Конституции объясняет, что на момент ее вступления в силу общий порядок рассмотрения дел судом с участием присяжных заседателей, предусмотренный Конституцией, еще не существует. Нормы о суде присяжных не являются новшеством для российского законодательства, внесенным Конституцией 1993 г., но они действуют лишь в отдельных регионах (см. 4.5.10.). В разделе первом Конституции суд присяжных упоминается дважды. Причем ч.4 ст.123 Конституции содержит бланкетную норму: суд присяжных действует в случаях, предусмотренных федеральным законом. Но ч.2 ст.20, относящаяся к неизменяемой части Конституции, однозначно связывает установление федеральным законом наказания в виде смертной казни с предоставлением обвиняемому права на суд присяжных. И поскольку уголовный закон предусматривал и предусматривает смертную казнь (неважно, применяется она или нет), то резонно было бы ожидать, что в Заключительных и переходных положениях Конституции будет установлен срок принятия федерального закона, вводящего суд присяжных на всей территории РФ (см. 7.4.2.). Иначе говоря, институт суда присяжных, как и надлежащие гарантии от произвольного ареста, содержания под стражей и задержания, установлен самой Конституцией и не может зависеть от усмотрения законодателя. От последнего требуется привести законодательство в соответствие с Конституцией.

Между тем абзацы первый и второй п.6 Заключительных и переходных положений сформулированы так, как будто в главе второй Конституции нет прямых требований суда присяжных и гарантий от произвольного ареста, как будто раздел первый Конституции лишь дозволяет законодателю ввести суд присяжных и обязательное судебное санкционирование ареста и т.д. Но в таком случае получается, что институт суда присяжных и надлежащие гарантии от произвольного ареста и т.д. не установлены в Конституции, а лишь могут быть введены федеральным законом. Но такое толкование противоречит смыслу главы второй Конституции и, в частности, положениям ч.1 и ч.2 ст.17 и ст.18 Конституции.

Таким образом, в контексте ч.2 ст.20 и ч.2 ст.22 Конституции, формулировки ч.1 и ч.2 п.6 Заключительных и переходных положений следует признать ненадлежащими. Следует считать эти переходные положения подразумевающими требование привести федеральное законодательство в соответствие с положениями ч.2 ст.20 (и ч.4 ст.123) и ч.2 ст.22 Конституции в разумные сроки. Конституционный Суд РФ, при рассмотрении соответствующего дела, мог бы высказаться по поводу этих разумных сроков определенно. Такая возможность у него уже была, например, при вынесении Постановления от 13 июня 1996 г. (см. 7.4.2.).

7.7. Рос­сий­ский пар­ла­мент в пе­ре­ход­ный пе­ри­од

Пункты 7-9 Заключительных и переходных положений посвящены новому российскому парламенту. В отличие от исполнительных и судебных органов государственной власти, новый законодательный орган РФ – Федеральное Собрание³²⁹ – существенно отличался по способу формирования, по структуре, по характеру функций, по порядку работы и даже по названию от своих предшественников – Съезда Народных Депутатов и Верховного Совета РФ. Кроме того, деятельность Верховного Совета и Съезда Народных Депутатов была прекращена в сентябре-октябре 1993 г. силовым путем. Поэтому ни о какой преемственности между прежними законодательными органами и Федеральным Собранием после принятия новой Конституции и речи быть не могло. Нормы указанных пунктов Заключительных и переходных положений регулировали вопросы, связанные с начальной стадией функционирования Федерального Собрания.

Выборы в обе палаты Федерального Собрания проходили одновременно с референдумом по принятию новой Конституции. Причем в соответствии с п.7 Заключительных и переходных положений депутаты Совета Федерации избирались сроком на два года. Такой порядок формирования Совета Федерации принципиально отличался от порядка, закрепленного ч.2 ст.95 Конституции РФ 1993 г. Согласно ч.2 ст.95 Конституции РФ в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта РФ: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти соответствующего субъекта РФ, т.е. ни о каких всеобщих выборах ничего не говорится. Однако для первого созыва Совета Федерации выборность была оптимальным вариантом. Во-первых, новая Конституция России только еще принималась, и она по-новому решала ряд вопросов федерализма в России, что требовало внесения поправок в конституции республик или принятия новых республиканских конституций и уставов других субъектов РФ. А ведь именно конституции республик и уставы иных субъектов РФ определяют структуру, порядок формирования и функционирования собственных органов государственной власти. Ввиду этого и назначение представителей от двух ветвей власти могло бы оказаться затруднительным. Во-вторых, желательно было бы определить единообразный порядок подбора кандидатур и назначения членов Совета Федерации для всех субъектов РФ. Разнобой подходов к этому вопросу в разных субъектах РФ мог в итоге привести к разношерстности состава этой палаты (где наряду с главами исполнительных и законодательных органов государственной власти субъектов РФ могли оказаться лица, не имеющие достаточного авторитета и реальных полномочий в своих субъектах РФ), что сказалось бы на эффективности работы Совета Федерации. В-третьих, в ряде субъектов РФ представительные органы были распущены, либо самораспустились. В-четвертых, в значительной части субъектов РФ главы администрации были назначены Президентом России. Вряд ли можно было считать демократичным порядок формирования одной из палат парламента, когда существенная часть ее состояла бы из должностных лиц, назначенных Президентом России. Кстати, в ряде субъектов РФ главы органов исполнительной и законодательной власти баллотировались на выборах в Совет Федерации, причем некоторым из них удалось добиться поддержки избирателей.

Таким образом, выборы в Совет Федерации состоялись в первый и единственный раз. Двухлетний срок работы избранного Совета Федерации был установлен также в надежде, что в течение этого времени удастся решить упомянутые выше основные проблемы, препятствующие способу формирования данной палаты Федерального Собрания, закрепленному ч.2 ст.95 Конституции РФ 1993 г. Выборы не проводились в Чечне.

Очевидно, что члены Совета Федерации, вошедшие в него по должности как главы исполнительных и законодательных органов не могут работать в данной палате Федерального Собрания на постоянной основе. Избранные в 1993 г. депутаты Совета Федерации, конечно, могли бы работать на постоянной, но ч.2 п.9 Заключительных и переходных положений прямо указывает, что “депутаты Совета Федерации первого созыва осуществляют свои полномочия на непостоянной основе”. Этим решались, как минимум, две задачи. Во-первых, это позволяло приблизить условия функционирования Совета Федерации в течение двухлетнего переходного периода к условиям, которые, по логике вещей, должны сложиться после перехода к формированию палаты в соответствии с ч.2 ст.95 Конституции, а, значит, накопленный за два года опыт работы Совета Федерации, особенно его аппарата, не пропадет втуне. Во-вторых, требование для депутатов Совета Федерации работы на непостоянной основе открывало возможности для глав органов исполнительной и законодательной власти субъектов РФ баллотироваться на выборах в Совет Федерации в 1993 г. и в случае избрания совмещать свою должность с полномочиями депутата Совета Федерации.

Пункт 8 раздела второго Конституции целиком посвящен открытию первого заседания Совета Федерации. В главе пятой “Федеральное Собрание” не установлены сроки и порядок открытия первого заседания Совета Федерации нового созыва. И это естественно, так как никаких созывов у Совета Федерации быть не может, как не может быть специально установленных сроков полномочий его членов. Совет Федерации работает постоянно, а не по созывам, и его состав обновляется постепенно, по мере избрания или назначения новых глав исполнительных или законодательных органов (или представителей от двухпалатных парламентов) субъектов РФ. При этом нет какой-то определенной даты, когда истекают сроки полномочий всего Совета Федерации, после чего его необходимо переформировывать. Даже после истечения двухлетнего срока полномочий первого созыва Совета Федерации он не прекратил своей работы, а просто члены Совета Федерации, избранные 12 декабря 1993 г. и не являющиеся главами органов государственной власти субъектов РФ, вышли из его состава, а на их место пришли главы органов исполнительной и законодательной власти субъектов Федерации.

Пункты 7 и 9 Заключительных и переходных положений также определяют особенности работы первого созыва Государственной Думы. Срок полномочий первого созыва Государственной Думы изначально сокращен в два раза по сравнению с нормальным сроком полномочий данной палаты. Такое сокращение связано, в частности, с тем, что Федеральное Собрание первого созыва представляло собой парламент переходного периода, выполняющий определенную легитимирующую функцию, создающий уже в рамках нового конституционного строя законодательную базу для формирования конституционных органов государственной власти. Даже если бы палаты Федерального Собрания впервые избирались не до, а после вступления в силу Конституции, все равно они не могли бы быть избраны (сформированы) в соответствии с избирательными законами, принятыми на основе новой Конституции. Тем более, деятельность Государственной Думы, избранной не на конституционной (и не на законной) основе должна была завершиться с принятием (по возможности) самых необходимых законов.

В переходный период предполагалось принять основные законы, развивающие и детализирующие положения Конституции РФ. Как известно, несмотря на то, что за два года работы Федерального Собрания было принято и вступило в силу около 300 федеральных законов³³⁰, все же было нереально принять многие федеральные законы, считающиеся первоочередными: наибольшую часть федеральных конституционных законов и федеральных законов, прямо упомянутых в Конституции РФ, еще предстоит одобрить и ввести в действие. Тем не менее, весьма важным было принятие (наряду с другими) избирательных законов. Как известно, выборы 1993 г. в Государственную Думу проходили не по закону, а по Указу Президента РФ, избирательная кампания проводилась в крайне сжатые сроки в условиях чрезвычайного положения. Федеральный закон “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации” вступил в силу в июне 1995 г. До парламентских выборов (17 декабря 1995 г.) тоже оставалось не так уж много времени, но все же достаточно, чтобы нормально организовать выборы и провести избирательную кампанию. Федеральный закон “О выборах Президента Российской Федерации” вступил в силу более, чем за год до истечения полномочий Президента РФ. Таким образом, первое Федеральное Собрание свою легитимирующую задачу выполнило.

Абзац первый п.9 Заключительных и переходных положений допускает, что “депутат Государственной Думы первого созыва может одновременно являться членом Правительства Российской Федерации”. Тем самым для первого созыва Государственной Думы было сделано исключение из правила, закрепленного в ч.3 ст.97 Конституции, согласно которому “депутаты Государственной Думы не могут находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной или иной творческой деятельности”. Более того, разрешенное этим переходным положением совмещение должностей нарушает принцип разделения властей на персональном уровне. Цель введения этого исключения из общего правила состояла прежде всего в том, чтобы в переходный период (когда “некоторое” нарушение разделения властей как-бы допустимо) обеспечить федеральной исполнительной власти дополнительную поддержку внутри Государственной Думы и обеспечить принятие избирательных законов с заданным содержанием. Кроме того, для самих членов Правительства РФ обладание депутатским мандатом давало дополнительную гарантию, что в случае отставки с поста министра (или другого члена Правительства) они смогут продолжать участвовать в “большой политике”. Необходимо отметить, что само совмещение депутатской и министерской должностей, характерное для советских Конституций, подвергалось жесткой критике в нашей стране в конце 80-х – начале 90-х годов, в том числе и со стороны тех, кто активно поддерживал новую Конституцию России.

Чтобы смягчить эту “особенность” разделения властей в переходный период, в абз.1 п.9 Заключительных и переходных положений установлено, что на депутатов Государственной Думы – членов Правительства РФ не распространяются положения Конституции о неприкосновенности депутатов в части ответственности за действия (или бездействие), связанные с выполнением служебных обязанностей.