4.4.1.4. Внесение законопроектов в особом порядке

Особый порядок внесения проектов федеральных законов о ратификации международных договоров предусмотрен Федеральным законом “О международных договорах Российской Федерации”. По установленному этим Законом общему правилу (ст.16) такие законопроекты должны вноситься в Государственную Думу Президентом РФ либо Правительством в форме предложения о ратификации международного договора²⁷⁴. Это предложение должно содержать заверенную копию официального текста международного договора, обоснование целесообразности его ратификации, определение соответствия договора законодательству России, а также оценку возможных финансово-экономических и иных последствий ратификации договора, включая, в случае необходимости, предусмотренное ст.104 Конституции заключение Правительства. Если законопроект по вопросу о ратификации не вступившего в силу, но подлежащего ратификации международного договора внесен не Президентом или Правительством, а иным субъектом права законодательной инициативы, то в соответствии с положениями Закона о международных договорах Государственная Дума в обязательном порядке направляет внесенный законопроект Президенту для предложений.

Особый порядок внесения устанавливается также и для проектов федерального закона о федеральном бюджете на соответствующий год. Этот порядок определяется принимаемым ежегодно федеральным законом о порядке внесения, рассмотрения и принятия федерального закона о федеральном бюджете.

Действующим законодательством не вполне четко определены права субъектов права законодательной инициативы в отношении внесенных ими законопроектов. Так, Регламент Государственной Думы фактически подразумевает возможность изменять внесенный законопроект еще на стадии подготовки к рассмотрению Государственной Думой без согласия на то самого субъекта права законодательной инициативы. Хотя в подавляющем большинстве случаев такая возможность не используется, представляется целесообразным дополнение действующего законодательства правовыми нормами, обязывающими Государственную Думу рассмотреть на своем заседании внесенный законопроект именно в том виде, в каком он был внесен субъектом права законодательной инициативы и принять по нему решение.

Довольно спорный характер носят попытки установить дополнительные, помимо содержащихся в ст.104 Конституции, требования к процедуре внесения законопроектов субъектами права законодательной инициативы. В качестве примера можно привести некоторые положения Регламента Государственной Думы. В соответствии со ст.96 этого акта необходимыми условиями внесения законопроекта в Государственную Думу являются в том числе: представление справки о состоянии законодательства в данной сфере правового регулирования, перечня законов и иных нормативных правовых актов, отмены, изменения, дополнения или принятия которых потребует принятие данного законопроекта, а также предложений о разработке нормативных правовых актов, принятие которых необходимо для реализации закона. Такое дополнение требований ст.104 Конституции вряд ли правомерно, и наверно поэтому названные положения Регламента практически не применяются.

Конечно, если Регламент Государственной Думы вступает в противоречие с Конституцией, должны действовать положения Конституции. Вместе с тем, как показывает практика, важное значение для всего законодательного процесса имеют складывающаяся по тем или иным вопросам практика и правовые прецеденты (в особенности в случаях, когда ход законодательного процесса однозначно не урегулирован правовыми нормами).

В настоящее время Государственная Дума зачастую не в состоянии оперативно рассматривать все законопроекты, что связано с тем, что они вносятся в большом количестве и в основной массе недостаточно проработаны. В этой ситуации, как правило, в приоритетном порядке рассматриваются законопроекты, внесенные Президентом или Правительством, что соответствует ст.46 Регламента Государственной Думы, а также наиболее значимые и качественно подготовленные проекты. Вместе с тем, некоторые законопроекты рассматриваются Государственной Думой через полгода и более после их внесения, что вполне понятно, поскольку на этапе становления системы российского законодательства установление и соблюдение жестких сроков рассмотрения парламентом проектов законов не представляется возможным.

Одной из особенностей переживаемого сегодня периода является относительно невысокая активность Президента и Правительства по разработке и внесению законопроектов. В то же время Федеральное Собрание зачастую критикуется Президентом и Правительством за недостаточную эффективность работы и за непринятие тех или иных законов. Парадоксальность сложившейся ситуации можно объяснить тем обстоятельством, что сегодня для разрешения назревших проблем зачастую предпочтение отдается не внесению законопроектов в Государственную Думу, а подготовке и изданию нормативных указов Президента и постановлений Правительства.