4.2. Взаи­мо­от­но­ше­ния ис­пол­ни­тель­ной и за­ко­но­да­тель­ной вла­стей по Конституции рф

4.2.1. Рос­пуск Го­су­дар­ст­вен­ной Ду­мы и взаи­мо­от­но­ше­ния Фе­де­раль­но­го Со­б­ра­ния и Пра­ви­тель­ст­ва

4.2.1.1. Ос­нов­ные по­ло­же­ния

Од­ним из клю­че­вых во­про­сов взаи­мо­от­но­ше­ний Пре­зи­ден­та, Фе­де­раль­но­го Со­б­ра­ния и Пра­ви­тель­ст­ва яв­ля­ет­ся пра­во Пре­зи­ден­та рас­пус­тить Го­су­дар­ст­вен­ную Ду­му. Конституция однозначно связывает эту прерогативу с про­це­ду­рой да­чи со­гла­сия Го­су­дар­ст­вен­ной Ду­мой на на­зна­че­ние Пред­се­да­те­ля Пра­ви­тель­ст­ва и от­вет­ст­вен­но­стью Пра­ви­тель­ст­ва пе­ред Го­су­дар­ст­вен­ной Ду­мой, точнее – с официальным выражением Думой негативного отношения к Правительству.

Воз­мож­ность рос­пус­ка нижней палаты парламента гла­вой го­су­дар­ст­ва яв­ля­ет­ся от­ли­чи­тель­ным при­зна­ком пар­ла­мент­ских и сме­шан­ных рес­пуб­лик. Дан­ным пол­но­мо­чи­ем в пол­ной или частич­ной ме­ре об­ла­дает пре­зи­ден­т страны. Причем в пар­ла­мент­ских рес­пуб­ликах рос­пуск за­ко­но­да­тель­но­го ор­га­на во мно­гом за­ви­сит от ре­ше­ния ру­ко­во­ди­те­ля пра­ви­тель­ст­ва. Так в Ита­лии, ре­ше­ние пре­зи­ден­та о рос­пус­ке обе­их или од­ной из па­лат пар­ла­мен­та при­ни­ма­ет­ся по пред­ло­же­нию Пра­ви­тель­ст­ва и кон­трас­сиг­ну­ет­ся од­ним из ми­ни­ст­ров.

Рос­пуск за­ко­но­да­тель­но­го ор­га­на в рес­пуб­ли­ках со сме­шан­ной фор­мой прав­ле­ния имеет совершенно иную природу и про­ис­хо­дит ис­клю­чи­тель­но по ини­циа­ти­ве пре­зи­ден­та. Так, во Фран­ции "Пре­зи­дент Рес­пуб­ли­ки по­сле кон­суль­та­ции с Пре­мьер-ми­ни­ст­ром и пред­се­да­те­ля­ми па­лат мо­жет объ­я­вить о рос­пус­ке На­цио­наль­но­го со­б­ра­ния" (ч.1 ст.12 Кон­сти­ту­ции V Рес­пуб­ли­ки). Не­со­мнен­но, что дан­ные кон­суль­та­ции но­сят фор­маль­ный ха­рак­тер и не мо­гут за­ста­вить Пре­зи­ден­та от­ка­зать­ся от на­ме­ре­ния рас­пус­тить ниж­нюю па­ла­ту пар­ла­мен­та.

В Рос­сии ре­ше­ние о рос­пус­ке Го­су­дар­ст­вен­ной Ду­мы так­же ис­хо­дит ис­клю­чи­тель­но от Пре­зи­ден­та. Однако в России смысл конституционного роспуска нижней палаты парламента не имеет ничего общего с природой этого института ни в парламентарной, ни в смешанной республике. Если в парламентарных странах роспуск нижней палаты парламента обычно связан с правительственным кризисом или с интересами партии (коалиции партий), имеющей большинство в парламенте, а в смешанной республике – это способ вынесения спора между президентом и парламентом на суд народа, то в России – это конституционно запрограммированный результат конфликта Президента и Государственной Думы, конфликта, который Президент практически всегда может решить в свою пользу.

Конституция РФ регламентирует все слу­чаи досрочного роспуска нижней палаты парламента. Ст.109 устанавливает, что Го­су­дар­ст­вен­ная Ду­ма мо­жет быть рас­пу­ще­на Пре­зи­ден­том в слу­ча­ях, пре­ду­смот­рен­ных статья­ми 111 и 117 Конституции, а так­же определяет срок на­зна­че­ния Президентом но­вых пар­ла­мент­ских вы­бо­ров и ус­ло­вия, при ко­то­рых Го­су­дар­ст­вен­ная Ду­ма не мо­жет быть рас­пу­ще­на.

4.2.1.2. Рос­пуск Го­су­дар­ст­вен­ной Ду­мы в со­от­вет­ст­вии со ст.111 Конституции

Пер­вый слу­чай, в ко­то­ром Пре­зи­дент мо­жет рас­пус­тить ниж­нюю па­ла­ту Фе­де­раль­но­го Со­б­ра­ния, предусмотрен в процедуре формирования Правительства РФ (ч.4 ст.111).

Президент начинает формирование Правительства с внесения в Государственную Думу предложения о кандидатуре Председателя Правительства, которое рассматривается Думой в течение недели со дня внесения предложения (ч.2 и ч.3 ст.111). При этом Конституция, во-первых, не обязывает Президента не предлагать кандидатуры, ранее отвергнутые Государственной Думой. Во-вторых, если Дума отклоняет представленную ей кандидатуру Председателя Правительства, Президент в течение недели повторно вносит предложение, но при этом он не обязан предлагать новую кандидатуру. Ст.111 Конституции не преследует цель назначения Председателем Правительства непременно того лица, которое пользуется доверием Государственной Думы. По смыслу ст.111, Президент сам решает, кого назначить Председателем Правительства, но при этом должен следовать своего рода ритуалу – не более трех раз предлагать народным избранникам, под угрозой их роспуска, легитимировать власть будущего премьер-министра.

"По­сле трех­крат­но­го от­кло­не­ния пред­став­лен­ных кан­ди­да­тур Пред­се­да­те­ля Пра­ви­тель­ст­ва Рос­сий­ской Фе­де­ра­ции Го­су­дар­ст­вен­ной Ду­мой Пре­зи­дент Рос­сий­ской Фе­де­ра­ции на­зна­ча­ет Пред­се­да­те­ля Пра­ви­тель­ст­ва Рос­сий­ской Фе­де­ра­ции, рас­пус­ка­ет Го­су­дар­ст­вен­ную Ду­му и на­зна­ча­ет но­вые вы­бо­ры" (ч.4 ст.111). В дан­ном случае совершение Пре­зи­ден­том описываемых действий яв­ля­ет­ся не пра­вом, а обя­зан­но­стью: "рас­пус­ка­ет"(!), а не "мо­жет рас­пус­тить". Правда выполнение этой обязанности не связано никаким сроком (в отличие от обязанности Президента, установленной в ч.4 ст.117). Вместе с тем, текст ч.4 ст.111 предполагает, что решения о назначении Председателя Правительства и о роспуске Думы должны приниматься одновременно. Президент не может назначить Председателя Правительства и отложить роспуск Думы на неопределенный срок.

Ог­ра­ни­че­ние на рос­пуск Государственной Думы (не­воз­мож­ность рос­пус­ка в те­че­нии года по­сле ее из­бра­ния), со­дер­жа­щее­ся в ч.3 ст.109 Конституции, рас­про­стра­ня­ет­ся толь­ко на рос­пуск по ос­но­ва­ни­ям ст.117. Сле­до­ва­тель­но, по ос­но­ва­нию ст.111 Го­су­дар­ст­вен­ная Ду­ма мо­жет быть рас­пу­ще­на сра­зу по­сле сво­его из­бра­ния, оче­ред­но­го или вне­оче­ред­но­го. На­при­мер, у Пре­зи­ден­та V рес­пуб­ли­ки та­ко­го пра­ва нет: "В те­че­нии года, сле­дую­ще­го за эти­ми вы­бо­ра­ми (вы­бо­ра­ми по­сле рос­пус­ка На­цио­наль­но­го со­б­ра­ния – А.К.), но­вый рос­пуск не­воз­мо­жен" (ч.4 ст.12 Кон­сти­ту­ции Фран­ции).

Та­ким об­ра­зом, Пре­зи­дент (например, намеренно приняв решение об отставке Правительства, минимально приемлемого для Думы) при на­зна­че­нии Пред­се­да­те­ля Пра­ви­тель­ст­ва, име­ет воз­мож­ность рас­пус­тить ниж­нюю па­ла­ту Фе­де­раль­но­го Со­б­ра­ния, трое­крат­но предлагая заведомо неприемлемые, оди­оз­ные или не­ком­пе­тент­ные кан­ди­да­ту­ры, ко­то­рые бу­дут от­кло­не­ны Го­су­дар­ст­вен­ной Ду­мой (конечно, если думское большинство не ставит цель – любой ценой не допустить роспуск Думы). По­сле этого Пре­зи­дент на­зна­ча­ет Пред­се­да­те­ля Пра­ви­тель­ст­ва, при­чем со­вер­шен­но не обя­за­тель­но, что но­вый Пред­се­да­тель бу­дет вы­бран из трех пре­ды­ду­щих кан­ди­да­тур(!), и рас­пус­ка­ет ниж­нюю па­ла­ту Фе­де­раль­но­го Со­б­ра­ния.

Точнее: в слу­чаях сло­же­ния Правительством пол­но­мо­чий пе­ред вновь из­бран­ным Пре­зи­ден­том (ст.116 Конституции) или от­став­ки Пра­ви­тель­ст­ва (ч.1 и ч.2 ст.117 Конституции) Пре­зи­дент име­ет воз­мож­ность поставить Ду­му под угрозу роспуска, кро­ме слу­чая, о ко­то­ром бу­дет ска­за­но ни­же.

Ст.111 Конституции РФ не имеет аналогов ни в парламентарных, ни в смешанных республиках. С большой натяжкой ее можно сравнить со ст.63 Основного Закона ФРГ, в ко­то­рой установлено номинальное полномочие Президента ФРГ предлагать Бундестагу кандидатуру Фе­де­раль­но­го канц­ле­ра (при выборах Канцлера Бундестаг не связан кандидатурой, предложенной Президентом ФРГ). Причем, если Бундестаг не сможет избрать Канцлера абсолютным большинством голосов даже при повторном голосовании, то Президент ФРГ вправе либо распустить Бундестаг (что естественно для такой ситуации в парламентарной стране), либо назначить Канцлером кандидата, получившего относительное большинство голосов. Это существенное полномочие Президента ФРГ, так как сместить Канцлера можно лишь путем избрания нового Канцлера абсолютным большинством голосов. Но даже при таком исключительном способе назначения Канцлера роль Президента ФРГ вторична в сравнении с Бундестагом.

Про­це­ду­ра же, со­дер­жа­щая­ся в ст.111 Кон­сти­ту­ции РФ, ста­вит Го­су­дар­ст­вен­ную Ду­му в же­ст­кую за­ви­си­мость от Пре­зи­ден­та. Очевидно, что думское большинство пойдет на трехкратное отклонение неприемлемых кандидатур лишь в случае, когда оно уверено в усилении своей позиции после роспуска и новых выборов.