4.1.4. Взаи­мо­от­но­ше­ния Пре­зи­ден­та и Пра­ви­тель­ст­ва Рос­сии

4.1.4.1. Конституционные положения

Одним из важнейших вопросов государственного устройства России является проблема взаимоотношений между Президентом и Правительством. В соответствии со ст.83 и положениями главы 6 Конституции, Президент обладает серьезным комплексом полномочий по отношению к этому органу исполнительной власти. Во-первых, Президент назначает Председателя Правительства (с согласия Государственной Думы, о чем речь пойдет ниже), заместителей Председателя Правительства, федеральных министров. Участие Председателя Правительства в формировании всего состава Правительства чисто номинальное. Он представляет главе государства предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти (ч.1 ст.112 Конституции), а также предлагает кандидатуры на должности заместителей Председателя Правительства и федеральных министров (ч.2 ст.112). Данное полномочие Президента России соотносится с правами глав республик со смешанной формой правления.

Во-вторых, Президент (и только Президент) принимает решение об отставке Правительства (п."в" ст.83 и ч.2 ст.117 Конституции), а также, по предложению Председателя Правительства, освобождает от должности членов Правительства (п."д" ст.83). Данное полномочие главы Российского государства в очередной раз показывает его превосходство над номинальным главой Правительства и его фактическое положение главы высшего органа исполнительной власти России.

Например, у Президента Франции нет права отправлять Правительство Республики в отставку или освобождать от должности министров. Естественно, в случае партийного подчинения Премьер-министра главе Французского государства, проблем с отставкой первого не должно возникнуть, но конституционно закрепленного полномочия, позволяющего по собственной инициативе принимать решение об отставке Премьер-министра, у Президента V Республики нет.

Может ли Президент России самостоятельно назначать и освобождать от должности членов Правительства? П.”д” ст.83 и ч.2 ст.112 Конституции прямо говорят назначении и освобождении от должности членов Правительства Президентом по предложению Председателя Правительства. Но что произойдет, если Президент произведет эти действия по своей инициативе? Если Председатель Правительства заявляет, например, что он не предлагал кандидатуру назначенного заместителя Председателя Правительства или федерального министра, то формально Президент обязан отменить назначение. Однако, в данном случае, глава государства, видимо, отправит Председателя Правительства в отставку (хотя отставка Председателя Правительства по инициативе Президента без формальной отставки Правительства Конституцией не предусмотрена). Председателю Правительства, ради сохранения своей должности, остается подчиняться любым решениям Президента и соглашаться на ту роль в формировании Правительства, которую отведет ему Президент.

Процедура внесения предложений Президенту о назначении и освобождении от должности заместителей Председателя Правительства и федеральных министров должна быть урегулирована в федеральном конституционном законе о Правительстве таким образом, чтобы положения п.”д” ст.83 и ч.2 ст.112 Конституции могли бы быть более или менее реальными. Но в любом случае, до тех пор, пока Председатель Правительства назначается в порядке, установленном в ст.111, он не может быть достаточно самостоятельной конституционно-правовой фигурой.

Исходя лишь из текста Конституции, можно предвидеть, что если Председатель Правительства пойдет на такой конфликт с Президентом, который описан выше, то Президент может добиться его отставки следующим конституционным путем: принимается решение об отставке Правительства, и оно продолжает действовать до сформирования нового Правительства (ч.5 ст.117 Конституции); далее Президент назначает Председателя Правительства в порядке, предусмотренном ст.111 Конституции. Поскольку существует такой формально корректный, но относительно сложный, способ отстранения от должности Председателя Правительства, сознательно идущего на конфликт с Президентом, то естественно предположить, что такие конфликты не будут возникать, ибо они бессмысленны для Председателя Правительства. А если уж и произойдет нечто подобное, то для Председателя Правительства разумнее будет не вынуждать Президента прибегать к формально корректному способу избавления от нелояльного премьер-министра.

По Конституции Российской Федерации 1993 года Председатель Правительства Российской Федерации должен быть совершенно лоялен по отношению к Президенту Российской Федерации.

В третьих, Президент России может отклонить отставку Правительства (ч.1 ст.117) – такого полномочия у Президента Франции также нет. Ст.116 Конституции России, в которой говорится о том, что перед вновь избранным Президентом Российской Федерации Правительство Российской Федерации слагает свои полномочия, подчеркивает неразрывную связь между Президентом и Правительством России.

Данные отношения и безусловное превалирование в них Президента показывает второстепенный характер Председателя Правительства России как органа государственной власти. Об этом также свидетельствует такое немаловажное обстоятельство, как расположение глав Конституции России. В Конституции РФ Правительству посвящена 6 глава – только после Федерального Собрания (во французской Конституции, – III раздел, непосредственно за разделом, посвященным Президенту Республики).

К вышесказанному необходимо добавить, что в Конституции России не указан высший орган исполнительной власти, но его подсказывает логика президентских полномочий. Согласно п."б" ст.83 Конституции, Президент имеет право председательствовать на заседаниях Правительства. Правительство же, согласно формулировке ч.1 ст.110 Конституции, только осуществляет исполнительную власть Российской Федерации, но при этом Правительство не называется высшим органом исполнительной власти. Наконец, Президент вправе отменять постановления и распоряжения Правительства в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента (ч.3 ст.115 Конституции). Оговорка “в случае противоречия...” не должна вводить в заблуждение: любое отменяемое постановление или распоряжение Правительства будет противоречить хотя бы тому указу Президента, которым оно отменяется. Между тем, существует аксиоматичное правило: нормативный акт может быть отменен только органом государственной власти, издавшим этот акт, или должностным лицом, которому подчиняется орган государственной власти, издавший этот акт. В любом случае, ч.3 ст.115 Конституции рассматривает Президента как фактического главу Правительства – органа исполнительной власти Российской Федерации.

Данный факт подтверждает и то обстоятельство, что указами Президента о структуре федеральных органов исполнительной власти (в частности, указами "О структуре федеральных органов исполнительной власти" от 14 августа 1996 г. и "О признании утратившими силу некоторых указов Президента Российской Федерации и внесении изменений в структуру федеральных органов исполнительной власти, утвержденную Указом Президента Российской Федерации от 14 августа 1996 г.”), выделен ряд министерств и ведомств, непосредственно подведомственных "Президенту Российской Федерации по вопросам, закрепленным за ним Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами".

Среди них прежде всего необходимо назвать министерства обороны, иностранных дел и внутренних дел. Двойное подчинение данных наиважнейших органов исполнительной власти (Президенту и Председателю Правительства Российской Федерации) еще раз подчеркивает специфику поста Председателя Правительства. Кроме того, Президенту подведомственны: Федеральная пограничная служба, Государственная налоговая служба, Федеральная служба безопасности и др. Фактически, весь комплекс силовых министерств и ведомств подчиняется Президенту²³⁹.