1.3.2.3. Конституционные требования господства права “в формальном смысле”

Конституция содержит ряд требований к нормативно-правовой системе и ее элементам, соблюдение которых необходимо для господства права “в формальном смысле”.

Во-первых, в ч.1 ст.15 Конституции установлено, что сама Конституция имеет не только высшую юридическую силу и верховенство в том смысле, что законы и иные официальные акты не должны ей противоречить по содержанию, но и прямое действие. Это означает, что относящиеся к сфере правового регулирования общественные отношения регулируются не только законами и иными нормативными актами, но и – в первую очередь – Конституцией. Следовательно, суды должны не только толковать применяемые законы в соответствии с положениями Конституции, но и непосредственно применять эти положения в случаях, когда разрешение дела на основании закона оказывается невозможным. Так, Пленум Верховного Суда РФ в Постановлении от 31 октября 1995 г. № 8 “О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия” разъяснил, что когда суд придет к убеждению, что федеральный закон противоречит Конституции, то, разрешая дело, он применяет непосредственно Конституцию (пп.”б” и “в” п.2), и лишь “в случае неопределенности в вопросе о том, соответствует ли Конституции Российской Федерации примененный или подлежащий применению по конкретному делу закон, суд, исходя из положений ч.4 ст.125 Конституции Российской Федерации, обращается в Конституционный Суд ... с запросом” (п.3). Таким образом, суды должны обращаться в Конституционный Суд с запросом лишь в случае сомнений относительно конституционности закона, что полностью соответствует ч.1 ст.15, ч.1 ст.120 и ч.4 ст.125 Конституции. В правовом государстве суды должны применять конституцию самостоятельно; поэтому его называют “государство судей”²⁰. Однако в реальности посттоталитарная Россия не является правовым государством, тем более – государством судей, и российское “судейское право” в обозримом будущем не представляется возможным (см. 4.5.7.7.).

Во-вторых, аксиоматический правовой принцип “неопубликованный акт не применяется” изложен в ч.3 ст.15 Конституции в следующей редакции: “Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения”²¹. Поскольку любой нормативный правовой акт по определению (см. 1.3.2.1.) так или иначе “затрагивает” (в широком смысле) права, свободы и обязанности человека и гражданина, то конституционную формулировку следовало бы понимать так (что по существу правильно), что любые нормативные правовые акты не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Но, видимо, здесь предполагаются особые нормативные правовые акты, которые более существенно “затрагивают” общий правовой статус человека и гражданина – ограничивают (в смысле ч.3 ст.55 Конституции) права и свободы или устанавливают обязанности человека и гражданина. Между тем предположение таких нормативных правовых актов помимо федеральных законов (в частности, федеральных конституционных законов²²) противоречит однозначному положению ч.3 ст.15 Конституции о том, что ограничение прав и свобод человека и гражданина (в смысле определения объема свободы, гарантированного этими правами и свободами) допустимо только федеральным законом. Следует также учитывать, что любое установление нормативным актом юридических обязанностей или юридической ответственности индивидов является прямым или косвенным ограничением прав и свобод человека и гражданина. Следовательно, из ч.3 ст.55 Конституции вытекает, в частности, что правовые нормы, устанавливающие юридическую ответственность могут содержаться только в федеральном законе, ибо юридическая ответственность всегда несет в себе ограничение права на свободу и личную неприкосновенность либо права собственности.

С учетом сказанного остается признать, что в контексте ч.3 ст.15 формулировка “любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина” предполагает федеральные конституционные законы и федеральные законы, ограничивающие права и свободы человека и гражданина (в смысле ч.3 ст.55), а также иные нормативные акты, в которых, на основании или во исполнение названных федеральных законов, конкретизируются ограничения прав и свобод, предусмотренные федеральными законами, но не устанавливаются новые ограничения.

Кроме того, поскольку в решениях судов общей юрисдикции и арбитражных судов устанавливаются субъективные права и юридические обязанности физических и юридических лиц (правосубъектность юридических лиц производна от правосубъектности физических лиц), то нормативные акты, на которых основываются эти решения, по определению ограничивают (в смысле ч.3 ст.55), или “затрагивают” права, свободы и обязанности человека и гражданина. Следовательно, какие бы то ни было неопубликованные нормативные акты не могут применяться судом. Так, в Постановлении от 20 декабря 1995 г. по делу о проверке конституционности ряда положений пункта “а” ст.64 УК РСФСР в связи с жалобой гражданина В.А.Смирнова Конституционный Суд РФ установил, что в силу ч.3 ст.15 Конституции “...уголовная ответственность за выдачу государственной тайны иностранному государству правомерна лишь при условии, что перечень сведений, составляющих государственную тайну, содержится в официально опубликованном для всеобщего сведения федеральном законе. Правоприменительное решение, включая приговор суда, не может основываться на неопубликованном нормативном правовом акте, что вытекает из статьи 15 (часть 3) Конституции Российской Федерации” (абз.4 п.4 мотивировочной части Постановления).

В-третьих, ряд положений Конституции, определяющих порядок принятия и соотношение различных видов нормативных актов, позволяет описать конституционную иерархическую структуру российской правовой системы. Соблюдение иерархии источников права также является требованием господства права “в формальном смысле”.

Прежде следует пояснить, что, вопреки расхожему мнению о верховенстве закона как принципе правового государства²³, в Конституции нет никакого принципа верховенства закона. В ч.2 ст.4 Конституции (ст.4 раскрывает суверенитет Российской Федерации, т.е. в первом приближении объясняет соотношение полномочий государственной власти Федерации и субъектов Федерации) говорится, что федеральная Конституция и федеральные законы (все законы, принимаемые на федеральном уровне, включая федеральные конституционные законы) имеют верховенство на всей территории России. (В ст.76 Конституции это принципиальное положение конкретизируется с учетом разграничения предметов ведения между Федерацией и субъектами Федерации.) В ч.2 ст.15 Конституции говорится о всеобщей обязанности соблюдать (1) Конституцию РФ и (2) законы. Верховенством по отношению к законам обладает не только Конституция, но и постановления Конституционного Суда РФ, так как законы признанные Конституционным Судом РФ неконституционными, утрачивают силу (ч.6 ст.125 Конституции). Перечень подобных примеров не-верховенства закона в правовом государстве можно продолжить.

Система источников права по Конституции выглядит следующим образом.

На всей территории Российской Федерации действуют следующие виды источников права:

– Конституция РФ, имеющая верховенство на всей территории России;

– общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ; все они являются составной частью российской правовой системы (ч.4 ст.15 Конституции); юридическая сила принципов и норм международного права является неопределенной в их соотношении с конкретными внутренними правовыми актами, хотя в то же время они должны определять содержание всей правовой системы; если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора (ч.4 ст.15 Конституции);

– законы, принимаемые на федеральном уровне (см. 4.4.), и иные нормативные правовые акты, принимаемые федеральными органами власти; постановления палат Федерального Собрания не являются нормативными актами (см. 4.3.11.);

– договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ (“Федеративный и иные договоры” в смысле ч.3 ст.11 Конституции); об их юридической силе будет сказано ниже;

– постановления Конституционного Суда РФ, выполняющего роль “негативного законодателя”, или “суперзаконодателя” (см. 4.5.7.3.);

– постановления Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ, в которых даются фактически обязательные для других судов общей юрисдикции и арбитражных судов (см. 4.5.8.; 4.5.9.) разъяснения по вопросам судебной практики (ст.126 и ст.127 Конституции).

В субъектах Российской Федерации принимаются законы и иные нормативные правовые акты (ч.2 ст.76). Органы государственной власти субъектов РФ вправе заключать договоры о разграничении предметов ведения и полномочий (см. 3.2.2.).

Иерархия норм и нормативных актов на федеральном уровне – в порядке убывания их юридической силы – выглядит следующим образом.

1. Положения главы 1 Конституции (см. 1.2.).

2. Положения глав 2 и 9 Конституции.

3. Положения глав 3–8 Конституции, включая поправки, инкорпорированные законами о поправках к Конституции (см. 4.4.; 6.1.).

4. Федеральные конституционные законы. По существу это органические законы, т.е. дополняющие и развивающие положения Конституции на основе определенного толкования конституционно-правовых вопросов, по которым они принимаются (см. 4.4.2.1.).

5. Ратифицированные международные договоры РФ, независимо от их имплементации.

6. Федеральные законы, принятые Федеральным Собранием или на референдуме. Согласно ч.2 ст.40 Федерального конституционного закона “О референдуме Российской Федерации” федеральные законы, принятые путем референдума, не могут быть отменены Федеральным Собранием. В ч.3 ст.3 Конституции референдум (и свободные выборы) признается высшим непосредственным выражением власти народа. Следовательно, закон, принятый на референдуме, обладает большей мерой легитимности, чем закон, принятый органом народного представительства. В случае коллизии между законом, принятым на референдуме и не противоречащим Конституции, и законом, принятым Федеральным Собранием, с формальной точки зрения предпочтение следует отдавать первому.

7. Нормативные указы Президента РФ, изданные по вопросам, не урегулированным федеральным законом (фактически выполняют роль закона до вступления в силу соответствующего закона). Согласно ч.3 ст.90 Конституции указы Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Согласно Постановлению Конституционного Суда РФ от 30 апреля 1996 г. (см. 4.4.3.1.) неподзаконные указы Президента РФ действуют до вступления в силу соответствующего федерального закона.

8. Нормативные указы Президента РФ, изданные на основании и во исполнение федеральных законов.

9. Постановления Правительства РФ, издаваемые на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов и нормативных указов Президента (ч.1 ст.115 Конституции).

10. Иные подзаконные нормативные акты, издаваемые на основании и во исполнение федеральных законов, указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ. Об этих актах Конституция ничего не говорит. Следовательно, государственные органы, издающие эти акты, могут обладать лишь делегированными нормотворческими полномочиями.

В этот иерархический перечень намеренно не включены общепризнанные принципы и нормы международного права²⁴. С одной стороны, “заинтересованные физические и юридические лица могут ссылаться непосредственно на нормы международного права при разрешении споров между собой и государственными органами, учреждениями и организациями”²⁵. И если суд, разрешающий спор, признает конкретный принцип или норму международного права входящей в правовую систему РФ в силу ч.4 ст.15 Конституции, юридическая сила этого принципа или нормы должна быть идентичной силе ратифицированных международных договоров РФ. Кроме того, поправки к главам 3–8 Конституции и нормативные акты, обозначенные в пунктах 4-10, должны приниматься (международные договоры – заключаться) с учетом общепризнанных принципов и норм международного права. С другой стороны, из смысла ст.15 Конституции не вытекает, что общепризнанные принципы и нормы международного права обладают приоритетом по отношению к противоречащим им внутренним правовым актам; в доктрине такая позиция считается обоснованной, поскольку общепризнанные принципы и нормы, как правило, носят весьма абстрактный характер, их точное нормативное содержание вызывает споры даже среди специалистов по международному праву и т.п.²⁶. Даже в сфере регулирования прав человека, которые гарантируются Конституцией “согласно общепризнанным принципам и нормам международного права” (ч.1 ст.17) и в соответствии с ч.1 ст.55, в которой говорится о других общепризнанных правах и свободах человека и гражданина, – конкретные другие права и свободы (из числа “общепризнанных принципов и норм международного права”) должны быть сначала признаны “общепризнанными” в России. Следовательно, конкретные другие права и свободы приобретут приоритет по отношению к законодательству, поскольку, например, Конституционный Суд РФ признает их гарантированными наравне с перечисленными в Конституции (см. 1.3.1.2.).

В ч.4 ст.15 Конституции международные договоры РФ поставлены в иерархии российской правовой системы выше закона. При этом не названо условие ратификации этих договоров Федеральным Собранием. На первый взгляд, это может породить коллизию закона и межправительственных и межведомственных договоров, которые должны иметь силу подзаконного акта, если они не ратифицированы законодателем. Высказывается мнение, что эта коллизия не устраняется требованием ст.14 Федерального закона “О международных договорах Российской Федерации” – обязательной ратификации договоров, исполнение которых требует изменения законов, а также устанавливающих иные правила, чем предусмотренные законом, так как выявление противоречия между законом и договором остается на усмотрении органов исполнительной власти, заключающих договор²⁷. Однако здесь нет конституционно-правовой проблемы. В случае возникновения спора о праве по поводу применения не ратифицированного международного договора, положения которого оказались противоречащими закону, суд должен применять закон до тех пор, пока договор не ратифицирован.

Соотношение юридической силы федеральных конституционных законов и международных договоров РФ несколько проблематично. Если положения еще не вступившего в силу договора представляются противоречащими федеральному конституционному закону, то Конституционный Суд РФ вправе признать их неконституционными, подтвердив тем самым толкование Конституции, положенное в основу федерального конституционного закона. Но если федеральный конституционный закон (в частности, поправка к такому закону) принимается после вступления в силу (ратифицированного) договора, то этот закон не должен противоречить договору, так как конституционность последнего уже не может быть предметом рассмотрения в Конституционном Суде (п.”г” ч.2 ст.125 Конституции). Вместе с тем, если такой закон будет принят в противоречие ратифицированному договору, и Конституционный Суд подтвердит соответствие закона Конституции РФ, то договор, если он не может быть истолкован иначе, подлежит денонсации.

Федеративные отношения регулируются Конституцией, а также Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий (ч.3 ст.11 Конституции). Эти договоры не являются международными договорами в смысле ч.4 ст.15 Конституции. Их юридическая сила не может больше силы федеральных законов, принимаемых по вопросам ст.71 Конституции. Федеративные договоры призваны конкретизировать разграничение компетенции органов государственной власти РФ и субъектов РФ по вопросам ст.72 Конституции (см. 3.5.2.). Следовательно, федеральные законы по вопросам ст.72 Конституции не должны противоречить федеративным договорам. Однако федеративные договоры, подписанные со стороны органов государственной власти РФ только Президентом РФ, не могут иметь обязательную силу для федерального законодателя, и здесь возникает проблема легитимации федеративных договоров палатами Федерального Собрания (см. 1.4.3.2.; 7.3.).