5.4.2. Порядок признания территории муниципальным образованием

Прежде всего здесь возникает вопрос, по чьей инициативе территория (в том числе объединяющая несколько поселений) может быть признана самостоятельной самоуправленческой единицей (муниципальным образованием). По аналогии с установленным в Законе 1995 г. (ст.13) порядком решения территориальных вопросов при образовании, объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований, следует признать, что инициатива может исходить: от самого населения, проживающего на соответствующей территории; от органов местного самоуправления, если они уже сформированы на данной территории или на отдельных ее частях; от органов государственной власти субъектов Федерации. Последний вариант является наиболее типичным для признания в качестве муниципальных образований территорий, объединяющих несколько поселений.

Что касается решения о признании территории муниципальным образованием, то логическое толкование первой нормы ч.1 ст.131 с учетом второй нормы в контексте ч.2 ст.131, позволяет сделать вывод: таким правом обладает не население, проживающее, например, на территории нескольких поселений, а органы государственной власти субъекта Федерации. Территориальная структура местного самоуправления и границы отдельных территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, определяются законами субъектов Федерации. Но законодатель не может произвольно, не опираясь на волеизъявление населения в той или иной форме, определять, что является муниципальным образованием (это подчеркнуто в особом мнении судьи Конституционного Суда РФ Г.А.Гаджиева по так называемому “удмуртскому делу”)³¹⁰.

Полномочия субъектов Федерации по определению территориальных основ местного самоуправления подтверждены Конституционным Судом РФ в рамках Постановления по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" от 24 января 1997 г. На основании обстоятельств "удмуртского дела" Конституционный Суд пришел к выводу, что из федеративной природы государственности России в том виде как она закреплена в Конституции, вытекает, что в ведении Федерации находится федеративное устройство, а в ведении субъектов Федерации – их территориальное устройство. При этом к вопросам территориального устройства субъекта Федерации относится и определение уровня, на котором создаются муниципальные образования. По мнению Конституционного Суда, он "может быть различным и зависит от особенностей тех или иных субъектов Российской Федерации".

Но эти особенности не отменяют требование ст.12 Закона 1995 г. о том, что при определении территориальной основы местного самоуправления население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления. Между тем присвоение полномочий самоуправления органами государственной власти субъектов Федерации позволило отдельным субъектам РФ на законодательном уровне отождествлять муниципальные и административно-территориальные образования, установив, что местное самоуправление осуществляется лишь в пределах существующих административно-территориальных единиц (например, ст.1 и ст.4 Закона Республики Дагестан "О местном самоуправлении в Республике Дагестан" от 25 апреля 1996 г.). Тем более несовместимо с ч.1 ст.131 Конституции такое положение, когда субъекты Федерации препятствуют созданию муниципальных образований в сельских поселениях, устанавливая, что "в сельских районах единым муниципальным образованием является район" (п.2 ст.5 Областного закона "О местном самоуправлении в Ростовской области").