Государственные органы российской федерации

4.1. Пре­зи­дент Рос­сий­ской Фе­де­ра­ции

4.1.1. Вводные замеча­ния

Пре­зи­дент Рос­сий­ской Фе­де­ра­ции яв­ля­ет­ся гла­вой го­су­дар­ст­ва (ч.1 ст.80 Кон­сти­ту­ции), га­ран­том Кон­сти­ту­ции, прав и сво­бод че­ло­ве­ка и гра­ж­да­ни­на (ч.2 ст.80), а его пол­но­мо­чия на­столь­ко зна­чи­тель­ны, что мож­но го­во­рить о по­яв­ле­нии в Рос­сии оп­ре­де­лен­ной "су­пер­пре­зи­дент­ской фор­мы прав­ле­ния"²³⁴.

Мно­го­чис­лен­ные дис­кус­сии идут по во­про­су: к ка­ко­му из сво­их за­ру­беж­ных кол­лег наи­бо­лее бли­зок рос­сий­ский гла­ва го­су­дар­ст­ва. Здесь, пре­ж­де все­го, упо­ми­на­ют­ся аме­ри­кан­ский и фран­цуз­ский пре­зи­ден­ты. Мно­гие счи­та­ют, что Пре­зи­дент Рос­сии в рав­ной сте­пе­ни от­ли­ча­ет­ся и от то­го и от дру­го­го: "Ель­цин­ская Кон­сти­ту­ция не в боль­шей сте­пе­ни яв­ля­ет­ся фран­цуз­ской, чем аме­ри­кан­ской"²³⁵, "...го­во­рить о при­бли­же­нии или тя­го­те­нии на­шей Кон­сти­ту­ции к фран­цуз­ско­му ана­ло­гу на­столь­ко вер­но, на­сколь­ко "близ­ки и схо­жи" на­ши рос­сий­ские буд­ни с фран­цуз­ским гра­ж­дан­ским об­ще­ст­вом, тра­ди­ция­ми, пар­ла­мен­та­риз­мом, ува­же­ни­ем лич­но­сти в этом го­су­дар­ст­ве"²³⁶.

Для срав­не­ния пре­зи­дент­ско­го ста­ту­са в Рос­сии, Фран­ции и США, нуж­но при­бег­нуть к клас­си­фи­ка­ции форм прав­ле­ния, су­ще­ст­вую­щей в нау­ке кон­сти­ту­ци­он­но­го пра­ва.

Рос­сию, по Кон­сти­ту­ции 1993 г., нель­зя от­не­сти к клас­си­че­ской пре­зи­дент­ской рес­пуб­ли­ке, при­ме­ром ко­то­рой яв­ля­ют­ся США. Фор­маль­ная воз­мож­ность от­вет­ст­вен­но­сти Пра­ви­тель­ст­ва пе­ред Фе­де­раль­ным Со­б­ра­нием, а глав­ное – пра­во Пре­зи­ден­та рас­пус­тить ниж­нюю па­ла­ту пар­ла­мен­та (Го­су­дар­ст­вен­ную Ду­му), не по­зво­ля­ют оп­ре­де­лить Рос­сию как пре­зи­дент­скую рес­пуб­ли­ку.

С дру­гой сто­ро­ны, серь­ез­ные и ре­аль­ные пол­но­мо­чия Пре­зи­ден­та, пре­ж­де все­го в фор­ми­ро­ва­нии Пра­ви­тель­ст­ва, пря­мые пре­зи­дент­ские вы­бо­ры чет­ко по­ка­зы­ва­ют не­воз­мож­ность клас­си­фи­ка­ции Рос­сий­ско­го го­су­дар­ст­ва как пар­ла­мент­ской рес­пуб­ли­ки.

В соответствии с классификацией, остается сравнить Рос­сию с так на­зы­вае­мой сме­шан­ной фор­мой прав­ле­ния. Для последней характерно сочетание реальной власти президента с парламентской ответственностью правительства²³⁷. Клас­си­че­ским при­ме­ром сме­шан­ной (или по­лу­пре­зи­дент­ской) рес­пуб­ли­ки яв­ля­ет­ся V Рес­пуб­ли­ка во Фран­ции. Не­уди­ви­тель­но, что фран­цуз­ская Кон­сти­ту­ция 1958 г., ока­за­ла серь­ез­ное влия­ние на Конституцию Рос­сии.

Однако Российская Федерация не является и смешанной республикой; в отдельных чертах она напоминает смешанную республику, но не больше, чем президентскую (см. 1.4.5.). В от­но­ше­ниях с Фе­де­раль­ным Со­б­ра­ни­ем и Пра­ви­тель­ст­вом гла­ва Рос­сий­ско­го го­су­дар­ст­ва об­ла­да­ет су­ще­ст­вен­ны­ми и ре­аль­ны­ми пра­ва­ми, пре­вос­хо­дя­щи­ми пол­но­мо­чия и американского, и фран­цуз­ско­го Пре­зи­ден­та²³⁸. Пра­во­вое по­ло­же­ние рос­сий­ско­го Пре­зи­ден­та и его серь­ез­ный при­ори­тет по отношению к другим высшим органам государственной власти, по­зво­ля­ют сде­лать вы­вод об осо­бой и не­обыч­ной фор­ме прав­ле­ния в Рос­сии. Вме­сте с тем, для демонстрации специфики полномочий Президента России мож­но попробовать срав­нить российскую форму правления с V Рес­пуб­ли­кой во Фран­ции.

На­сколь­ко специфическое по­ло­же­ние Пре­зи­ден­та Рос­сии со­от­но­сит­ся с прин­ци­пом раз­де­ле­ния вла­стей? Ст.10 Кон­сти­ту­ции называет три ветви государственной власти – законодательную, исполнительную и судебную. В главе 4 Конституции Президент не от­не­сен ни к од­ной из вет­вей вла­сти, од­на­ко объ­ем его пол­но­мо­чий в сфере ис­пол­ни­тель­ной вла­сти по­зво­ля­ет сде­лать вы­вод о том, что Пре­зи­дент фак­ти­че­ски яв­ля­ет­ся ее гла­вой.

Вме­сте с тем, пол­но­мо­чия Пре­зи­ден­та в отношениях с Государственной Думой и в за­ко­но­да­тель­ной об­лас­ти пре­вра­ща­ют его в го­су­дар­ст­вен­но-по­ли­ти­че­ский ин­сти­тут, на­ру­шаю­щий раз­де­ле­ние вла­стей на за­ко­но­да­тель­ную и ис­пол­ни­тель­ную. При­чи­ной дан­но­го про­ти­во­ре­чия ме­ж­ду ст.10 Кон­сти­ту­ции и не­ко­то­ры­ми по­ло­же­ния­ми гла­вы 4 Кон­сти­ту­ции счита­ет­ся не­об­хо­ди­мость про­ве­де­ния все­объ­емлю­щих ре­форм, ра­ди эф­фек­тив­но­сти ко­то­рых од­ин из глав­ных прин­ци­пов де­мо­кра­ти­че­ско­го го­су­дар­ст­ва отчасти приносится в жертву политической целесообразности.

4.1.2. Вы­бо­ры Пре­зи­ден­та

Од­ним из ос­нов­ных фак­то­ров, оп­ре­де­ляю­щих по­ло­же­ние пре­зи­ден­та в сис­те­ме раз­де­ле­ния вла­стей в президентской или сме­шан­ной рес­пуб­ли­ке, яв­ля­ют­ся вы­бо­ры президента гражданами, что мож­но счи­тать су­ще­ст­вен­ным при­зна­ком дан­ных фор­м прав­ле­ния. Правда в смешанных республиках это всегда прямые выборы, а в клас­си­че­ском при­ме­ре пре­зи­дент­ской рес­пуб­ли­ки – США формально вы­бо­ры пре­зи­ден­та кос­вен­ные; но их результат практически отражает волю избирателей, а не выборщиков. Во всяком случае, важно то, что реальные властные полномочия президента как главы исполнительной власти нуждаются в самой широкой легитимации. В пар­ла­мент­ских же рес­пуб­ли­ках пре­зи­дент является номинальным главой государства, а поэтому из­би­ра­ет­ся пар­ла­мен­том (Че­хия, Сло­ва­кия, Венг­рия) или бо­лее ши­ро­кой кол­ле­ги­ей с участи­ем пар­ла­мен­та (Ита­лия, ФРГ).

Пря­мые пре­зи­дент­ские вы­бо­ры придают Президенту РФ достаточную легитимность. В частности, после первых выборов Б.Н.Ель­цин не­од­но­крат­но подчеркивал, что он "пер­вый все­на­род­но из­бран­ный Пре­зи­дент Рос­сии".

Избрание Пре­зи­дента ре­гу­ли­ру­ет­ся ст.81 Кон­сти­ту­ции РФ. Срок пре­зи­дент­ских пол­но­мо­чий – 4 года (ч.1 ст.81) с ог­ра­ни­че­ни­ем – не бо­лее двух сро­ков под­ряд (ч.3 ст.81) за­им­ст­во­ва­ны из Кон­сти­ту­ции США. Эти положения представляют­ся более де­мо­кра­ти­чными по срав­не­нию с Кон­сти­ту­ци­ей Фран­ции, где Пре­зи­дент из­би­ра­ет­ся на семь лет и без ог­ра­ни­че­ний на пе­ре­из­бра­ние. Кон­сти­ту­ция не за­пре­ща­ет экс-пре­зи­ден­ту (про­ра­бо­тав­ше­му два сро­ка) вновь из­би­рать­ся на этот пост, ес­те­ст­вен­но про­пус­тив че­ты­ре года.

В соответствии с Заключительными и переходными положениями Конституции (п.3) Президент РФ, избранный в соответствии с ранее действовавшим Основным Законом России (Б.Н.Ельцин), со дня вступления в силу Конституции РФ 1993 г. приступил к осуществлению установленных ею президентских полномочий до истечения срока, на который он был избран (до июля 1996 г.). Таким образом, первым лицом, занявшим должность Президента РФ в смысле ч.3 ст.81 Конституции, хотя и без выборов на основании новой Конституции, стал Б.Н.Ельцин. После победы на президентских выборах 1996 г. Б.Н.Ельцин занял должность Президента РФ во второй раз подряд (второй срок подряд). Следовательно, Б.Н.Ельцин, согласно ч.3 ст.81 Конституции, не вправе выдвигать свою кандидатуру на выборах Президента РФ 2000 г.

Вместе с тем Б.Н.Ельцин с декабря 1993 г. по июль 1996 г. не занимал должность Президента РФ как лицо, избранное на эту должность в соответствии с ч.1 ст.81 Конституции сроком на четыре года. Положение же ч.3 ст.81 имеет в виду занятие должности Президента РФ одним и тем же лицом, избиравшимся на эту должность в соответствии с ч.1 ст.81 Конституции дважды подряд на четырехлетний срок. Поэтому может возникнуть сомнение в том, что положение ч.3 ст.81 о двух четырехлетних сроках подряд распространяется на ситуацию, в которой окажется Президент РФ Б.Н.Ельцин в 2000 г. Однако смысл ч.3 ст.81 (телеологическое толкование) состоит в том, чтобы обеспечить периодическую смену лиц, занимающих важнейшую федеральную государственную должность, и тем самым ограничить возможности злоупотребления властью. Таким образом, попытки истолковать ч.3 ст.81 как позволяющую Президенту РФ, впервые избранному на эту должность на четырехлетний срок в соответствии с ч.1 ст.81 в 1996 г., выдвинуть свою кандидатуру на выборах Президента РФ в 2000 г., противоречат цели ограничения, установленного в ч.3 ст.81 Конституции.

В ст.81 Кон­сти­ту­ции так­же со­дер­жат­ся тре­бо­ва­ния, предъ­яв­ляе­мые к про­це­ду­ре вы­бо­ров (все­об­щее рав­ное и пря­мое из­би­ра­тель­ное пра­во при тай­ном го­ло­со­ва­нии), а так­же к кан­ди­да­там на пост Пре­зи­ден­та (гра­ж­да­нин Рос­сий­ской Фе­де­ра­ции не мо­ло­же 35 лет, по­сто­ян­но про­жи­ваю­щий в Рос­сий­ской Фе­де­ра­ции не ме­нее 10 лет). По­ря­док вы­бо­ров Пре­зи­ден­та Рос­сии оп­ре­де­ля­ет­ся фе­де­раль­ным за­ко­ном (ч.4 ст.81).

Согласно ст.55 За­кона "О вы­бо­рах Пре­зи­ден­та Рос­сий­ской Фе­де­ра­ции" от 17 мая 1995 г. для по­бе­ды на пре­зи­дент­ских вы­бо­рах кан­ди­да­ту не­об­хо­ди­мо на­брать бо­лее по­ло­ви­ны го­ло­сов из­би­ра­те­лей, при­няв­ших участие в го­ло­со­ва­нии. В слу­чае, ес­ли ни один из кан­ди­да­тов не на­бе­рет тре­буе­мо­го ко­ли­че­ст­ва го­ло­сов, про­во­дит­ся по­втор­ное го­ло­со­ва­ние, в ко­то­ром при­ни­ма­ют участие два кан­ди­да­та, на­брав­шие наи­боль­шее ко­ли­че­ст­во го­ло­сов (ст.56). В втором туре по­бе­див­шим счи­та­ет­ся кан­ди­дат, на­брав­ший боль­ше го­ло­сов при условии, что чис­ло го­ло­сов, по­дан­ных за дан­но­го кан­ди­да­та, больше чис­ла го­ло­сов из­би­ра­те­лей, по­дан­ных про­тив обоих кандида­тов.

Не­смот­ря на не­боль­шой опыт про­ве­де­ния пре­зи­дент­ских вы­бо­ров в Рос­сии, оба ва­ри­ан­та го­ло­со­ва­ния име­ли ме­сто. На вы­бо­рах 1991 г. Б.Н.Ель­цин по­бе­дил в пер­вом ту­ре, а в 1996 г. ему по­на­до­би­лось уже два ту­ра для то­го, что­бы по­бе­дить сво­его ос­нов­но­го со­пер­ни­ка – Г.А.Зю­га­но­ва. Ма­жо­ри­тар­ная (двух­ту­ро­вая) сис­те­ма аб­со­лют­но­го боль­шин­ст­ва на пре­зи­дент­ских вы­бо­рах в рес­пуб­ли­ках со сме­шан­ной фор­мой прав­ле­ния пред­став­ля­ет­ся наи­бо­лее спра­вед­ли­вой из­би­ра­тель­ной сис­те­мой. Не­об­хо­ди­мость на­брать 50%+1 го­лос при­да­ет ис­ко­мую ле­ги­тим­ность бу­ду­ще­му Пре­зи­ден­ту, а два ту­ра го­ло­со­ва­ния по­зво­ля­ют из­би­ра­те­лю, в слу­чае не­об­хо­ди­мо­сти, скор­рек­ти­ро­вать свою во­лю.